2024年3月23日发(作者：支驰翰)
依此规划认真严格审批项目。三是制定鼓励海南旅游国际
见：在内容上，公众、利害关系人和专家可以分别对旅游产业
化发展的优惠政策措施。由于起步晚、规划不尽科学及对国
政策立法的必要性、可行性、具体内容、立法程序等提出自己
际财团吸引力不强、国外大的旅游酒店公司进驻少等因素导
的意见；在方式上，公众、利害关系人和专家可以通过代表转
致海南旅游业国际化进程缓慢，需要制定一系列的鼓励及优
达递交书面意见、要求举行听证会等方式参与，特别是对旅
惠措施加快国际化步伐，如制定免签证、购物免税、出入境自
游产业政策立法的必要性、可行性，公众、利害关系人和专家
带物品免税、旅游消费团队优惠（金融刷卡消费优惠）、旅游
可以要求进行听证。同时要建立立法意见记录制度，将各种
项目投资审批程序简化、旅游项目经营方式灵活多样、外聘
立法意见、建议记录在案，并说明不予采纳的理由。特别是
人员从业自由、境外游客外币兑换自由、旅游从业涉外企业、
要将立法过程中的反对意见记录在案，以作为后续法律实施
酒店、人员税务优惠等措施。四是完善海南境外游客权益保
效果评估，甚至追究立法责任的依据。这样从程序上能保障
护及社会服务保障制度。海南国际旅游岛的建设，将吸引大
旅游产业政策吸收各方面的意见，符合多数人的利益。
量的境外游客，既要充分保护境外游客的人身健康安全，又
（３）建立立法跟踪评估机制，强化立法监督。这有助于
要确保境外游客财产不受侵害，同时还要给予境外游客提供
立法机构及时修订和矫正法律法规自身的缺陷，改进立法工
优良的社会服务保障，这需要在境外游客入境管理、境外游
作，提高立法质量。
客在琼旅游期间相关的法律问题、境外游客旅游服务保障机
制等方面大力加以完善。五是免税购物的法律制度。建设
通过以上措施，海南旅游业发展与海南环境保护相协
海南国际旅游岛，不仅利用海南独特的旅游资源吸引国外游
调，促进海南国际旅游岛建设稳步发展，从而为海南旅游业
客，更重要的还在于创造各种便利的条件及环境，让游客在
的健康、持续发展提供制度保障。
享受海南优美风光的同时，分享异地异国购物的物质欲 ］。
为此，要采取一系列措施，降低货物入境成本，实行零关税购
参考文献：
物消费、设立免税购物店（商场）则成为首选的要件之一，需
［１］迟福林谈海南国际岛［ＥＢ／ＯＬ］．［２０１０一Ｏ１一ｌｏ］ｈｕｐ：／／
要完善免税购物的制度。
ｎｅＷＳ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／２０１Ｏ０ｌ １３／ｎ２６９５５３０５６．ｓｈｔｍ１．
３．完善旅游产业政策立法程序 ［２］吴士存．世界著名岛屿经济体选论［Ｍ］．北京：世界知识
包括旅游业在内的产业政策制定过程应当是各方利益
出版社，２００６．３
主体知情、表达意见和利益博弈的过程，立法过程应公开、透
［３］海南概览．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈａｉｎａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｃｏｄｅ／Ｖ３／ｚｊｈｎ．
明、民主、参与，以保障所制定的旅游产业政策科学、切实可
ｐｈｐ．
行并符合多数人的利益。应在以下方面加以完善：
［４］林回福．海南省人民政府关于海南省２００８年上半年国民
（１）改革产业政策法案起草方式。针对目前海南产业政 经济和社会发展计划执行情况的报告［ＥＢ／ＯＬ］．［２ＯＯ９—
策立法起草主体单一、部门利益倾向严重的问题，可以对旅 ０３—１０］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈａｉｎａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｃｏｄｅ／Ｖ３／ｚｊｈｎ．ｐｈｐ
游产业政策立法采取省人大直接组织起草小组草拟、授权专
［５］新华网．国务院同意海南特区先行探索，扩大旅游业对外
家草拟、省人大和相关部门联合草拟、多部门联合草拟等起 开放［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８—０４一ｌ８］ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｈａｉｎａｎ．
草方式，从一开始就形成一个良好的利益表达和约束机制。
ｎｅｔ．ｈｌｍｔ．
（２）保障公众的知情权、参与权。首先，在旅游产业政策
［６］陈成智，杨婷婷．海南省人大正式启动立法跟踪评估活动
制定之前，必须进行立法项目的可行性和必要性论证。立法
［Ｎ］．海南日报，２００５—１Ｏ一０１（３）．
机构确定旅游产业政策立法项目后，应将该立法背景、意义、 ［７］刘云亮．海南国际旅游岛的几个法律问题［Ｊ］．海南大学
目的、目标、进程、方案选择、总体内容以及公众、专家参与的
学报，２００９，（３）：２４６—２５２．
方式、途径、程序、具体办法等进行公告，并单独通知可能涉
责任编辑：张肠
及的重大利害关系人。其次，要保障公众能充分表达其意
论海南省旅游环境法制之完善
王秀卫
（海南大学法学院，海南海口５７０２２８）
摘要：国际旅游岛建设的重中之重是旅游环境保护，而海南省现有的旅游环境保护法制体系虽然已经初
步具备，但仍然存在一些不足。为进一步完善海南省旅游环境法制，应从以下几方面进行完善：在环境保护立
法方面，提高环境标准，鼓励发展低碳经济与环保产业，开展生态旅游，以实现旅游的可持续性；对于破坏旅游
环境与旅游资源的行为，应明确其承担的法律责任；在旅游岛建设过程中，应重视公众参与，并使之制度化。
关键词：国际旅游岛；生态旅游；旅游环境；公众参与
中图分类号：Ｄ９２０．０文献标识码：Ａ文章编号：１００８—６９５１（２０１０）０２—０１４４—０３
１４４
２０１０年１月４日，国务院发布《关于推进海南国际旅游
在旅游资源特点突出、旅游景点相对集中、旅游经济效益显
著的区域，建设国家或者省级旅游度假区、生态旅游示范
岛建设发展的若干意见》（下文简称《意见》），为海南国际旅
游岛建设指明了方向，将海南定位成旅游业改革创新试验
区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建
区。”但上述规定仍停留在原则性、宣言性层面，并未形成有
效的旅游环境保护法律体系。为此，笔者建议，在建设国际
旅游岛的旅游环境保护方面，要规定明确具体的几项措施，
实现旅游环境的可持续利用，主要包括：
（一）提高环境标准，营造高质量旅游环境。海南省环境
设示范区、国际经济合作和文化交流重要平台、南海资源开
发和服务基地和国家热带现代农业基地。而上述战略定位
的达成，都必须建立于良好的生态环境基础之上，换言之，海
南国际旅游岛的建设，离不开旅游环境的建设与保护，其中
最根本的是旅游环境法制的完善。
标准特别是污染物排放标准大都遵照国家标准，但为更好地
突出地方特色，达到保护环境的目的，《环境保护法》第十条
规定地方污染物排放标准可以严于国家标准，“凡是向已有
海南省自建省以来，非常重视旅游环境保护法制建设，
建省伊始，１９８８年８月２４日海南省人民政府就公布了一批
地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污
重点风景名胜区、自然保护区的目录，并于同年发布了《海南
省人民政府关于严禁破坏旅游风景区自然资源的通告》。至
今，海南省关于旅游环境保护方面的地方性法规及规定主要
有：《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南经济特区林地管理条
例》、《海南省红树林保护规定》、《海南省实施（中华人民共
和国海域使用管理法）办法》、《海南省城乡规划条例》、《海
南省万泉河流域生态环境保护规定》、《海南省海洋环境保护
规定》、《海南省沿海防护林建设与保护规定》、《海南省松涛
水库生态环境保护规定》、《海南省南渡江生态环境保护规
定》、《海南省旅游条例》、《海南省自然保护区管理条例》、
《海南省环境保护条例》、《海南经济特区禁止生产销售使用
一
次性塑料制品规定》等等。在已有的关于旅游环境保护的
法规规定中，既有贯彻上位法的实施性法规，如为实施《环境
保护法》、《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等上位环
境法所制定的地方性法规；也有结合海南省地方实际，独创
性地运用地方立法权，以保护流域或区域生态环境为目的的
地方性立法，也是海南省生态保护立法的特色，如《海南省万
泉河流域生态环境保护规定》等一系列以流域或区域生态环
境为保护对象的立法，适应国内外弱化行政区划，以流域管
理为先进模式的环境保护趋势；也有为保护海南省特有旅游
资源进行的立法，如《海南省珊瑚礁保护规定》与《海南省红
树林保护规定》等；更有针对海南旅游大省特色而专门制定
的《海南省旅游条例》。上述以保护环境为主要目标的法规
或规定，为保护发展旅游所必需的生态环境提供了制度保
障，但仍存在一些问题，需要从以下几方面加以完善。
一
、
发展生态旅游，完善旅游环境可持续利用的法律制
度
正如世界旅游组织（ｗｒｏ）在１９９４年指出的那样：环境
问题意识在全世界的高涨使旅游发展业者受到日益强大的
压力，这一压力一方面来自于方案景区的居民，另一方面来
自旅游者本身。他们要求旅游业的发展在形式上、规模上和
标准上都具有可持续性质，即应对当地生态造成的扰乱越少
越好，并应避免过度拥挤、污染和其他一些不利于环境的影
响。因此，发展生态旅游，实现旅游可持续发展，必须要保护
并改善生态环境，这是最起码的要求。
据悉，为尽快将旅游要素国际化，海南省将着重在自然
生态环境方面，以国际化理念保护与开发，将参照国际上对
自然生态环境保护的要求，对全省生态环境特别是生态核心
区域有效保护，积极恢复一些受到破坏和弱化的自然环境，
以发展生态旅游。《海南省旅游条例》第十二条规定：“鼓励
染物排放标准”。即地方污染物排放标准可以优先适用。再
加上我国的国家环境标准与发达国家相比具有相对落后的
特点，因此，海南省要建设国际旅游岛，不妨提前采用或借鉴
发达国家或地区特别是旅游地区的环境标准，以求同国际接
轨，营造更优质的自然环境。
（二）开发清洁能源，发展环保产业。前文已经述及，海
南省环保产业发展与清洁能源开发仍然处于相对落后的状
态，这与建设国际旅游岛的要求仍然存在差距。海南省应充
分利用自身的立法优势和自然条件，走在开发利用清洁能源
的前列，发展循环经济，实现可持续发展。海南省是全国最
大的经济特区，拥有丰富的立法资源，而特区之“特”也体现
在立法工作中更好地体现时代性、富有创造性，要把这些地
方立法优势转化为发展优势、创业优势、依法治省优势。要
建设国际旅游岛，就要从整体上优化经济结构，环保产业虽
然是未来的朝阳产业，但仍未发展壮大，需要政府扶持。作
为生态大省，要鼓励开发清洁能源，发展环保产业，就要制定
相应的优惠政策，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏
观经济调节等经济工具，调整或促进实标预定目标的一类措
施，这类措施具有明显的利益刺激因素，具有显著的费用有
效性和受控对象的灵活性，因而在世界各国得到越来越多的
应用。
国务院《意见》第四条规定：“严格实行生态环境保护制
度。广泛开展生态文明宣传教育，引导居民和游客增强保护
生态环境的自觉性和责任感。加强生态环境保护立法，健全
环境影响评价制度，实行更加严格的生态环保标准。完善生
态环境保护责任制和问责制，把生态环境保护纳入经济社会
发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。加大对
破坏生态环境行为的惩处力度。”从发展战略上明确了生态
旅游的重要地位，指出了旅游环境法制完善的方向。
二、完善法律制度。明确法律责任
旅游环境是自然环境的一部分，也是宝贵的资源，而像
蓝天、白云、银沙等这样的宝贵的自然环境，在法律上却没有
一
个特定的所有人，如果发生了破坏旅游环境的行为，则在
法律责任上如何归责，如何救济？旅游环境受到污染，谁才
是真正的受害人？如果找不到具体受害人，则污染者向谁赔
偿？这些都是非常现实的问题。而实际上，对于一种难以界
定的侵权——旅游环境侵权，我国现有的环境侵权基本制度
也无法直接适用。从我国《民法通则》与《环境保护法》的规
定以及《侵权责任法》草案中将环境侵权定义为“污染环境
致人损害”的立法立场来看，目前民法学界对于环境侵权的
】４５
认知仍然停留在环境污染导致他人人身、财产损害这一层
面，仍然将环境侵权视为民事侵权的特殊形态。因此，目前
将生态损害纳人法律体系内还比较困难。我国现行法律中
在吸收公众参与旅游环境管理方面，澳大利亚对当地自
然旅游资源的合作管理方法，被世界旅游业引为范例。澳大
利亚的大堡礁旅游区的管理采取了政府管理与合作管理相
结合的方式。澳大利亚联邦政府于１９７５年成立大堡礁海洋
公园管理局，负责该地区资源开发和保护的协调管理工作。
只有《海洋环境保护法》明确规定了生态损害的赔偿责任，
１９９９年修订的《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对
破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大
损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代
表国家对责任者提出损害赔偿要求。”依该法规定，海洋环境
污染案件中，相关主管部门如环保部门、海洋管理部门可以
代表国家对污染环境者就损害赔偿提起民事诉讼，这种制度
而“合作管理”的思路在２０００年１月促成了大堡礁旅游休
闲咨询委员会的成立。该委员会会员分别来自与大堡礁资
源有联系的方方面面。会员通过这个平台共同评估大堡礁
环保状况，提出各自对资源的使用要求，向管理局提出政策
建议。大堡礁的“合作管理”不仅献计献策，还包括承担政策
安排，实质上是对海洋生态损害的民事救济。
在国外立法中，单纯损害或污染旅游环境这种“纯环境
损害”在世界上已经越来越被人们接受和认同。２０００年２月
９ Ｅｌ由欧洲委员会提出的《环境民事责任白皮书》中将损害
划分为两种不同的类型：环境损害和传统损害。“如果损害
是由被认为是对环境有危险的活动所造成，或者如果损害是
通过环境（如空气或水污染）所导致的（传统）损害的这种后
果所造成，这类法律就将其纳入环境损害的范畴。”为贯彻该
文件精神，欧盟于２００４年３月１０日在布鲁塞尔正式通过了
《预防和补救环境损害的环境责任指令》，该项指令正文的第
二条就明确规定了“环境损害”的概念。指令规定：“环境损
害指的是对受保护物种和自然栖息地的损害，此种损害对受
保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保持产生
了重大不利影响……”可见这种对环境损害的界定如白皮书
指出的是不包含传统损害（即对人身健康或财产的损害）内
容的 。
为了保护珍贵的旅游环境，笔者建议，可以通过修改《海
南省旅游条例》，增加对旅游环境的破坏或污染的民事赔偿
责任的规定，任何单位或个人一旦破坏旅游环境，降低生态
系统的服务价值与观赏价值，即应当承担民事赔偿责任，而
旅游管理机构则可以作为旅游环境的管理者充任原告，向损
害旅游环境者提起民事诉讼。
三、公众参与模式化，建设和谐旅游岛
旅游是高度依赖本地资源的产业，而自然环境保护不仅
是当地政府的责任，也体现为当地居民自觉的行动。如果当
地居民能够从旅游业中得到好处，或者得到的好处比面对的
损失更多，则其当然具有保护自然环境、维持良好生态的动
力，限制自己污染环境、破坏性开发自然资源的行为。因此，
良好的当地居民的公众参与模式的创建是低成本保护自然
环境，营造最佳旅游软环境的必经途径。笔者建议：承认并
保护当地居民的合法权益，包括土地使用权、承包权等一系
列物权，对自然资源的合理使用权，对受损或受限的居民进
行生态补偿，资金由当地旅游收入中支取。鼓励当地居民参
加旅游规划的编制，发表意见，通过吸收当地社区参与旅游
规划工作，更能从多视角特别是社区的视角来考虑自然、社
会、文化等可能受到的潜在影响，也更能使规划获得当地人
的支持，避免开发中出现冲突。
１４６
实施和监督的责任 。将所有的利益相关者都纳入到旅游
区的环境管理当中，使每个人都从环境保护中得益，并协调
各方的利益冲突，使政府的管理成本降低的同时，达到更好
的环境保护效果，这就是公众参与制度的价值所在。
公众参与是我国环境法的基本原则之一，是指在环境保
护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，
参与与其环境权益相关的活动，其作为实现可持续发展的重
要条件之一已经为各国所普遍接受。公众参与也不仅体现
在政策制定阶段，更体现在政策的执行阶段。１９９８年欧洲委
员会通过的《公众在环境事务中获得信息，参与决策和诉诸
司法权利的奥胡斯公约》，对公众在环境决策方面的参与权
规定了三个层次：其一是对具体环境活动的参与，其二是对
环境有关的计划和政策决策的参与，其三是对现行行政法规
和法律决策及执行过程的参与。全方位地贯彻公众参与原
则，是成功的环境管理经验，体现了环境民主理念，也提高了
公众的环保意识，有效地弥补了传统法律监督机制的不足。
在旅游景区内，不同的利益群体其价值取向也不同。居
民主要是经济价值取向，政府主要是生态价值、社会价值和
文化价值取向，旅游人员主要是一种暂时的生态、社会和文
化价值取向，区外科研人员主要是科研信息价值取向，而对
整个人类而言，则是一种综合的价值取向。社区共管就是
由这些不同的利益群体组合而成的管理机构通过协商达成
协议对自然保护区实行的管理模式 。因此，选择理想的公
众参与模式，将景区居民利益与旅游环境保护最大限度地达
成一致，应该是建设和谐国际旅游岛的重要内容。
参考文献：
［１］蔡守秋，海燕．也谈对环境的损害——欧盟《预防和补救
环境损害的环境责任指令》的启示［Ｊ］．河南省政法管理
干部学院学报，２００５，（３）：９７—１０２．
［２］文同爱，郑荷花．国际生态环境问题对我国环境立法的启
示『Ｊ１．时代法学，２００５，（１）：６９—７５．
［３］徐建英，陈利顶，吕一河，等．卧龙自然保护区社区居民政
策响应研究［Ｊ］．生物多样性，２００４，（１２）：６３９—６４５．
责任编辑：张日ｉｊ
2024年3月23日发(作者：支驰翰)
依此规划认真严格审批项目。三是制定鼓励海南旅游国际
见：在内容上，公众、利害关系人和专家可以分别对旅游产业
化发展的优惠政策措施。由于起步晚、规划不尽科学及对国
政策立法的必要性、可行性、具体内容、立法程序等提出自己
际财团吸引力不强、国外大的旅游酒店公司进驻少等因素导
的意见；在方式上，公众、利害关系人和专家可以通过代表转
致海南旅游业国际化进程缓慢，需要制定一系列的鼓励及优
达递交书面意见、要求举行听证会等方式参与，特别是对旅
惠措施加快国际化步伐，如制定免签证、购物免税、出入境自
游产业政策立法的必要性、可行性，公众、利害关系人和专家
带物品免税、旅游消费团队优惠（金融刷卡消费优惠）、旅游
可以要求进行听证。同时要建立立法意见记录制度，将各种
项目投资审批程序简化、旅游项目经营方式灵活多样、外聘
立法意见、建议记录在案，并说明不予采纳的理由。特别是
人员从业自由、境外游客外币兑换自由、旅游从业涉外企业、
要将立法过程中的反对意见记录在案，以作为后续法律实施
酒店、人员税务优惠等措施。四是完善海南境外游客权益保
效果评估，甚至追究立法责任的依据。这样从程序上能保障
护及社会服务保障制度。海南国际旅游岛的建设，将吸引大
旅游产业政策吸收各方面的意见，符合多数人的利益。
量的境外游客，既要充分保护境外游客的人身健康安全，又
（３）建立立法跟踪评估机制，强化立法监督。这有助于
要确保境外游客财产不受侵害，同时还要给予境外游客提供
立法机构及时修订和矫正法律法规自身的缺陷，改进立法工
优良的社会服务保障，这需要在境外游客入境管理、境外游
作，提高立法质量。
客在琼旅游期间相关的法律问题、境外游客旅游服务保障机
制等方面大力加以完善。五是免税购物的法律制度。建设
通过以上措施，海南旅游业发展与海南环境保护相协
海南国际旅游岛，不仅利用海南独特的旅游资源吸引国外游
调，促进海南国际旅游岛建设稳步发展，从而为海南旅游业
客，更重要的还在于创造各种便利的条件及环境，让游客在
的健康、持续发展提供制度保障。
享受海南优美风光的同时，分享异地异国购物的物质欲 ］。
为此，要采取一系列措施，降低货物入境成本，实行零关税购
参考文献：
物消费、设立免税购物店（商场）则成为首选的要件之一，需
［１］迟福林谈海南国际岛［ＥＢ／ＯＬ］．［２０１０一Ｏ１一ｌｏ］ｈｕｐ：／／
要完善免税购物的制度。
ｎｅＷＳ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／２０１Ｏ０ｌ １３／ｎ２６９５５３０５６．ｓｈｔｍ１．
３．完善旅游产业政策立法程序 ［２］吴士存．世界著名岛屿经济体选论［Ｍ］．北京：世界知识
包括旅游业在内的产业政策制定过程应当是各方利益
出版社，２００６．３
主体知情、表达意见和利益博弈的过程，立法过程应公开、透
［３］海南概览．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈａｉｎａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｃｏｄｅ／Ｖ３／ｚｊｈｎ．
明、民主、参与，以保障所制定的旅游产业政策科学、切实可
ｐｈｐ．
行并符合多数人的利益。应在以下方面加以完善：
［４］林回福．海南省人民政府关于海南省２００８年上半年国民
（１）改革产业政策法案起草方式。针对目前海南产业政 经济和社会发展计划执行情况的报告［ＥＢ／ＯＬ］．［２ＯＯ９—
策立法起草主体单一、部门利益倾向严重的问题，可以对旅 ０３—１０］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈａｉｎａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｃｏｄｅ／Ｖ３／ｚｊｈｎ．ｐｈｐ
游产业政策立法采取省人大直接组织起草小组草拟、授权专
［５］新华网．国务院同意海南特区先行探索，扩大旅游业对外
家草拟、省人大和相关部门联合草拟、多部门联合草拟等起 开放［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８—０４一ｌ８］ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｈａｉｎａｎ．
草方式，从一开始就形成一个良好的利益表达和约束机制。
ｎｅｔ．ｈｌｍｔ．
（２）保障公众的知情权、参与权。首先，在旅游产业政策
［６］陈成智，杨婷婷．海南省人大正式启动立法跟踪评估活动
制定之前，必须进行立法项目的可行性和必要性论证。立法
［Ｎ］．海南日报，２００５—１Ｏ一０１（３）．
机构确定旅游产业政策立法项目后，应将该立法背景、意义、 ［７］刘云亮．海南国际旅游岛的几个法律问题［Ｊ］．海南大学
目的、目标、进程、方案选择、总体内容以及公众、专家参与的
学报，２００９，（３）：２４６—２５２．
方式、途径、程序、具体办法等进行公告，并单独通知可能涉
责任编辑：张肠
及的重大利害关系人。其次，要保障公众能充分表达其意
论海南省旅游环境法制之完善
王秀卫
（海南大学法学院，海南海口５７０２２８）
摘要：国际旅游岛建设的重中之重是旅游环境保护，而海南省现有的旅游环境保护法制体系虽然已经初
步具备，但仍然存在一些不足。为进一步完善海南省旅游环境法制，应从以下几方面进行完善：在环境保护立
法方面，提高环境标准，鼓励发展低碳经济与环保产业，开展生态旅游，以实现旅游的可持续性；对于破坏旅游
环境与旅游资源的行为，应明确其承担的法律责任；在旅游岛建设过程中，应重视公众参与，并使之制度化。
关键词：国际旅游岛；生态旅游；旅游环境；公众参与
中图分类号：Ｄ９２０．０文献标识码：Ａ文章编号：１００８—６９５１（２０１０）０２—０１４４—０３
１４４
２０１０年１月４日，国务院发布《关于推进海南国际旅游
在旅游资源特点突出、旅游景点相对集中、旅游经济效益显
著的区域，建设国家或者省级旅游度假区、生态旅游示范
岛建设发展的若干意见》（下文简称《意见》），为海南国际旅
游岛建设指明了方向，将海南定位成旅游业改革创新试验
区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建
区。”但上述规定仍停留在原则性、宣言性层面，并未形成有
效的旅游环境保护法律体系。为此，笔者建议，在建设国际
旅游岛的旅游环境保护方面，要规定明确具体的几项措施，
实现旅游环境的可持续利用，主要包括：
（一）提高环境标准，营造高质量旅游环境。海南省环境
设示范区、国际经济合作和文化交流重要平台、南海资源开
发和服务基地和国家热带现代农业基地。而上述战略定位
的达成，都必须建立于良好的生态环境基础之上，换言之，海
南国际旅游岛的建设，离不开旅游环境的建设与保护，其中
最根本的是旅游环境法制的完善。
标准特别是污染物排放标准大都遵照国家标准，但为更好地
突出地方特色，达到保护环境的目的，《环境保护法》第十条
规定地方污染物排放标准可以严于国家标准，“凡是向已有
海南省自建省以来，非常重视旅游环境保护法制建设，
建省伊始，１９８８年８月２４日海南省人民政府就公布了一批
地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污
重点风景名胜区、自然保护区的目录，并于同年发布了《海南
省人民政府关于严禁破坏旅游风景区自然资源的通告》。至
今，海南省关于旅游环境保护方面的地方性法规及规定主要
有：《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南经济特区林地管理条
例》、《海南省红树林保护规定》、《海南省实施（中华人民共
和国海域使用管理法）办法》、《海南省城乡规划条例》、《海
南省万泉河流域生态环境保护规定》、《海南省海洋环境保护
规定》、《海南省沿海防护林建设与保护规定》、《海南省松涛
水库生态环境保护规定》、《海南省南渡江生态环境保护规
定》、《海南省旅游条例》、《海南省自然保护区管理条例》、
《海南省环境保护条例》、《海南经济特区禁止生产销售使用
一
次性塑料制品规定》等等。在已有的关于旅游环境保护的
法规规定中，既有贯彻上位法的实施性法规，如为实施《环境
保护法》、《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等上位环
境法所制定的地方性法规；也有结合海南省地方实际，独创
性地运用地方立法权，以保护流域或区域生态环境为目的的
地方性立法，也是海南省生态保护立法的特色，如《海南省万
泉河流域生态环境保护规定》等一系列以流域或区域生态环
境为保护对象的立法，适应国内外弱化行政区划，以流域管
理为先进模式的环境保护趋势；也有为保护海南省特有旅游
资源进行的立法，如《海南省珊瑚礁保护规定》与《海南省红
树林保护规定》等；更有针对海南旅游大省特色而专门制定
的《海南省旅游条例》。上述以保护环境为主要目标的法规
或规定，为保护发展旅游所必需的生态环境提供了制度保
障，但仍存在一些问题，需要从以下几方面加以完善。
一
、
发展生态旅游，完善旅游环境可持续利用的法律制
度
正如世界旅游组织（ｗｒｏ）在１９９４年指出的那样：环境
问题意识在全世界的高涨使旅游发展业者受到日益强大的
压力，这一压力一方面来自于方案景区的居民，另一方面来
自旅游者本身。他们要求旅游业的发展在形式上、规模上和
标准上都具有可持续性质，即应对当地生态造成的扰乱越少
越好，并应避免过度拥挤、污染和其他一些不利于环境的影
响。因此，发展生态旅游，实现旅游可持续发展，必须要保护
并改善生态环境，这是最起码的要求。
据悉，为尽快将旅游要素国际化，海南省将着重在自然
生态环境方面，以国际化理念保护与开发，将参照国际上对
自然生态环境保护的要求，对全省生态环境特别是生态核心
区域有效保护，积极恢复一些受到破坏和弱化的自然环境，
以发展生态旅游。《海南省旅游条例》第十二条规定：“鼓励
染物排放标准”。即地方污染物排放标准可以优先适用。再
加上我国的国家环境标准与发达国家相比具有相对落后的
特点，因此，海南省要建设国际旅游岛，不妨提前采用或借鉴
发达国家或地区特别是旅游地区的环境标准，以求同国际接
轨，营造更优质的自然环境。
（二）开发清洁能源，发展环保产业。前文已经述及，海
南省环保产业发展与清洁能源开发仍然处于相对落后的状
态，这与建设国际旅游岛的要求仍然存在差距。海南省应充
分利用自身的立法优势和自然条件，走在开发利用清洁能源
的前列，发展循环经济，实现可持续发展。海南省是全国最
大的经济特区，拥有丰富的立法资源，而特区之“特”也体现
在立法工作中更好地体现时代性、富有创造性，要把这些地
方立法优势转化为发展优势、创业优势、依法治省优势。要
建设国际旅游岛，就要从整体上优化经济结构，环保产业虽
然是未来的朝阳产业，但仍未发展壮大，需要政府扶持。作
为生态大省，要鼓励开发清洁能源，发展环保产业，就要制定
相应的优惠政策，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏
观经济调节等经济工具，调整或促进实标预定目标的一类措
施，这类措施具有明显的利益刺激因素，具有显著的费用有
效性和受控对象的灵活性，因而在世界各国得到越来越多的
应用。
国务院《意见》第四条规定：“严格实行生态环境保护制
度。广泛开展生态文明宣传教育，引导居民和游客增强保护
生态环境的自觉性和责任感。加强生态环境保护立法，健全
环境影响评价制度，实行更加严格的生态环保标准。完善生
态环境保护责任制和问责制，把生态环境保护纳入经济社会
发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。加大对
破坏生态环境行为的惩处力度。”从发展战略上明确了生态
旅游的重要地位，指出了旅游环境法制完善的方向。
二、完善法律制度。明确法律责任
旅游环境是自然环境的一部分，也是宝贵的资源，而像
蓝天、白云、银沙等这样的宝贵的自然环境，在法律上却没有
一
个特定的所有人，如果发生了破坏旅游环境的行为，则在
法律责任上如何归责，如何救济？旅游环境受到污染，谁才
是真正的受害人？如果找不到具体受害人，则污染者向谁赔
偿？这些都是非常现实的问题。而实际上，对于一种难以界
定的侵权——旅游环境侵权，我国现有的环境侵权基本制度
也无法直接适用。从我国《民法通则》与《环境保护法》的规
定以及《侵权责任法》草案中将环境侵权定义为“污染环境
致人损害”的立法立场来看，目前民法学界对于环境侵权的
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认知仍然停留在环境污染导致他人人身、财产损害这一层
面，仍然将环境侵权视为民事侵权的特殊形态。因此，目前
将生态损害纳人法律体系内还比较困难。我国现行法律中
在吸收公众参与旅游环境管理方面，澳大利亚对当地自
然旅游资源的合作管理方法，被世界旅游业引为范例。澳大
利亚的大堡礁旅游区的管理采取了政府管理与合作管理相
结合的方式。澳大利亚联邦政府于１９７５年成立大堡礁海洋
公园管理局，负责该地区资源开发和保护的协调管理工作。
只有《海洋环境保护法》明确规定了生态损害的赔偿责任，
１９９９年修订的《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对
破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大
损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代
表国家对责任者提出损害赔偿要求。”依该法规定，海洋环境
污染案件中，相关主管部门如环保部门、海洋管理部门可以
代表国家对污染环境者就损害赔偿提起民事诉讼，这种制度
而“合作管理”的思路在２０００年１月促成了大堡礁旅游休
闲咨询委员会的成立。该委员会会员分别来自与大堡礁资
源有联系的方方面面。会员通过这个平台共同评估大堡礁
环保状况，提出各自对资源的使用要求，向管理局提出政策
建议。大堡礁的“合作管理”不仅献计献策，还包括承担政策
安排，实质上是对海洋生态损害的民事救济。
在国外立法中，单纯损害或污染旅游环境这种“纯环境
损害”在世界上已经越来越被人们接受和认同。２０００年２月
９ Ｅｌ由欧洲委员会提出的《环境民事责任白皮书》中将损害
划分为两种不同的类型：环境损害和传统损害。“如果损害
是由被认为是对环境有危险的活动所造成，或者如果损害是
通过环境（如空气或水污染）所导致的（传统）损害的这种后
果所造成，这类法律就将其纳入环境损害的范畴。”为贯彻该
文件精神，欧盟于２００４年３月１０日在布鲁塞尔正式通过了
《预防和补救环境损害的环境责任指令》，该项指令正文的第
二条就明确规定了“环境损害”的概念。指令规定：“环境损
害指的是对受保护物种和自然栖息地的损害，此种损害对受
保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保持产生
了重大不利影响……”可见这种对环境损害的界定如白皮书
指出的是不包含传统损害（即对人身健康或财产的损害）内
容的 。
为了保护珍贵的旅游环境，笔者建议，可以通过修改《海
南省旅游条例》，增加对旅游环境的破坏或污染的民事赔偿
责任的规定，任何单位或个人一旦破坏旅游环境，降低生态
系统的服务价值与观赏价值，即应当承担民事赔偿责任，而
旅游管理机构则可以作为旅游环境的管理者充任原告，向损
害旅游环境者提起民事诉讼。
三、公众参与模式化，建设和谐旅游岛
旅游是高度依赖本地资源的产业，而自然环境保护不仅
是当地政府的责任，也体现为当地居民自觉的行动。如果当
地居民能够从旅游业中得到好处，或者得到的好处比面对的
损失更多，则其当然具有保护自然环境、维持良好生态的动
力，限制自己污染环境、破坏性开发自然资源的行为。因此，
良好的当地居民的公众参与模式的创建是低成本保护自然
环境，营造最佳旅游软环境的必经途径。笔者建议：承认并
保护当地居民的合法权益，包括土地使用权、承包权等一系
列物权，对自然资源的合理使用权，对受损或受限的居民进
行生态补偿，资金由当地旅游收入中支取。鼓励当地居民参
加旅游规划的编制，发表意见，通过吸收当地社区参与旅游
规划工作，更能从多视角特别是社区的视角来考虑自然、社
会、文化等可能受到的潜在影响，也更能使规划获得当地人
的支持，避免开发中出现冲突。
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实施和监督的责任 。将所有的利益相关者都纳入到旅游
区的环境管理当中，使每个人都从环境保护中得益，并协调
各方的利益冲突，使政府的管理成本降低的同时，达到更好
的环境保护效果，这就是公众参与制度的价值所在。
公众参与是我国环境法的基本原则之一，是指在环境保
护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，
参与与其环境权益相关的活动，其作为实现可持续发展的重
要条件之一已经为各国所普遍接受。公众参与也不仅体现
在政策制定阶段，更体现在政策的执行阶段。１９９８年欧洲委
员会通过的《公众在环境事务中获得信息，参与决策和诉诸
司法权利的奥胡斯公约》，对公众在环境决策方面的参与权
规定了三个层次：其一是对具体环境活动的参与，其二是对
环境有关的计划和政策决策的参与，其三是对现行行政法规
和法律决策及执行过程的参与。全方位地贯彻公众参与原
则，是成功的环境管理经验，体现了环境民主理念，也提高了
公众的环保意识，有效地弥补了传统法律监督机制的不足。
在旅游景区内，不同的利益群体其价值取向也不同。居
民主要是经济价值取向，政府主要是生态价值、社会价值和
文化价值取向，旅游人员主要是一种暂时的生态、社会和文
化价值取向，区外科研人员主要是科研信息价值取向，而对
整个人类而言，则是一种综合的价值取向。社区共管就是
由这些不同的利益群体组合而成的管理机构通过协商达成
协议对自然保护区实行的管理模式 。因此，选择理想的公
众参与模式，将景区居民利益与旅游环境保护最大限度地达
成一致，应该是建设和谐国际旅游岛的重要内容。
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责任编辑：张日ｉｊ