2024年4月10日发(作者：矫黎昕)
公共建筑用地地价评估
（一）公共建筑用地的内涵与特点
1. 公共建筑用地的内涵
按照公共建筑用地的性质、分布特征、土地的使用功能状况，公共建筑用地的范围包括：（1）机关团
体用地，如国家机关、社会团体、广播电视台、新闻出版单位的办公用地；（2）教育用地，如大中小学校、
幼儿园等各种教育机构直接用于教育的用地；（3）科研设计单位用地，如独立的科研院所、勘察规划设计
单位用地；（4）文体用地，如提供公共服务的文化、体育设施用地；（5）医疗卫生用地，如医院、防疫站、
急救中心、血站等用地；（6）慈善用地，如福利院、孤儿院、养老院等用地；（7）瞻仰景观休闲用地，如
名胜古迹、公园、市民广场、公用绿地等用地；（8）宗教设施用地，如教堂、寺院、道观用地；（9）墓葬
地，如陵园、殡葬场、公共墓地等用地。
2. 公共建筑用地的特点
（1）分布零散，遍布城乡地区。公共建筑用地由于其功能的特定性，往往分布比较零散，遍布城市
和农村地区，没有形成一定规模的用地功能分区。
（2）用地形态多呈点状，具有一定的功能等级，在城区内呈现相对遍在的分布状态。
（3）土地使用权类型多为划拨土地使用权，实行有偿使用的土地面积比例偏少。
（4）土地市场狭小，土地出让、转让、出租、抵押等交易案例较少，评估方法上难以采用市场比较
法。
（5）有一定的土地收益，但现实土地收益发挥得不充分。
（二）公共建筑用地的地价影响因素
1．区域因素
（1）交通便捷度。交通条件对公共建筑用地地价的影响，一是对内的联系，包括公共建筑用地周围
区域内道路类型、宽度、路面状况、道路密度等；二是对外联系，包括公共建筑用地周围道路系统同对外
公路、过境公路联接状况，距火车站、港口以及其他交通枢纽的距离、可利用程度等。
（2）基础设施完善度。基础设施完善度对公共建筑用地地价的影响是指为公共建筑服务的基础设施
配置以及运行能力。基础设施包括动力能源、供水能力及保证率、排水设施及能力等。一般说，基础设施
条件好，保证率高，公共建筑用地的土地效益就易于得到充分发挥。
（3）共用设施完备度。主要指为公共建筑服务的公用设施完善程度，包括学校、幼儿园、医院、邮
电所、公园、电影院、游乐场所的配置状况。
（4）环境质量优劣度。环境质量优劣度主要指区域内的自然条件，包括地质状况、土地承压力、地
形和洪水淹没威胁以及区域内水、大气、噪音污染程度等。
（5）城市规划限制。城市规划对公共建筑用地地价的影响主要包括建筑物的高度、密度、消防间距
以及土地使用的发展前景等。
（6）其他因素。影响公共建筑用地地价的其他因素，主要指不在以上影响因素中，但因当地条件造
成的能对公共建筑用地土地价格产生重大影响的因素，如劳动力的市场供求状况、人文因素等。
2．个别因素
影响公共建筑用地地价的个别因素还有宗地的形状、面积、宗地用途的限制、土地利用强度等。
（三）公共建筑用地地价评估主要参数、地价水平和评估方法
1. 主要参数
公共建筑用地地价评估的主要参数，要考虑公共建筑用地中不同种类具体公共建筑用地的特点及土地
收益水平，应把握不同种类具体公共建筑用地的投资风险、资金利润率及土地增值的客观差异。一般地，
公共建筑用地地价评估中的土地增值收益率要比住宅用地的土地增值收益率低3－5个百分点，土地还原
利率要比住宅的土地还原利率高1个百分点左右。
2．地价水平
公共建筑用地的地价水平，总体上要与同等土地条件的住宅用地的地价水平相当。但公共建筑用地中
的科研设计单位用地、医疗卫生用地，其地价水平，要比同等土地条件的住宅用地的地价水平略高。
3. 评估方法
公共建筑用地的地价评估方法，一般可采用成本逼近法、收益还原法和基准地价系数修正法等方法估
价。
当采用基准地价系数修正法时，公共建筑用地的基准地价标准及其修正体系应当参照住宅用地的基准
地价标准及其修正体系。
当采用收益还原法时，以医疗卫生用地中的医疗机构用地为例，年总收益的确定要按门诊量、住院床
位数和收费标准计算年总收益。年总费用的确定应当包括材药品和医疗料费用、管理费用、财务费用、应
缴税费、房屋和设备等固定资产折旧、固定资产纯收益及正常投资年利润等。
4. 特别规定
根据《江苏省城镇地价动态监测与基准地价更新技术规范（2007年版）》附录D的规定，公共建筑
用地评估除应遵循一般的估价原则外，还应当遵循因地制宜的原则和客观真实的原则。
所谓因地制宜原则，即应根据科研、教育、文化、卫生和体育用地的分布特点和实际需求选择是否需
进行科研、教育、文化、卫生和体育用地的基准地价的评估。所谓客观真实原则，即科研、教育、文化、
卫生和体育用地的基准地价的水平应客观、真实可靠的反应当地土地市场实际情况。
在地价水平方面，原则上，科研、卫生用地地价水平介于住宅用地与商业用地之间；教育、文化和体
育用地地价水平介于工业用地与住宅用地之间；且科研、卫生用地地价≥教育、文化用地地价≥体育用地
地价。
六、地下空间的地价评估
（一）空间权
空间权是19世纪末20世纪初产生的一种崭新的权利类型，现在已为大多数国家立法与判例所确立，
并在学说上获得相当程度的发展。所谓空间权是对地表之上的空中或者地表之下的地中一定范围的空间享
有的权利。空间权概念的提出，突破了传统物权概念，为空间开发利用提供了理论前提。
1. 空间权产生的理论基础
在传统的土地法律理论和制度中，并不存在着独立的空间权概念。罗马法中，“谁拥有土地便拥有土
地上下的无限空间”，土地所有权的效力范围以地表为中心延伸至上下垂直的空间。但土地所有权人对地
表上下空间的支配权并非现代民法意义上的空间权。作为财产权利客体的土地在物理属性上虽可区分为地
表、空中、地下三部分，但在法律理论和社会观念中，却是三者结为一体而被所有和利用。土地私有制国
家继受了土地所有权“上达天宇、下及地心”的绝对土地所有权理念，肯认了拥有地表权利就拥有空间的
权利。因地表与其上、下的空间客观上是联系在一起的，把空间视为土地的当然范围也是必要的。但绝对
土地所有权理念导致了权利滥用。19世纪以来，社会经济、科学技术的发展以及交通拥挤、住宅紧缺等
各种社会问题的出现，国家为社会公共利益需要而使用一定范围的空间也被视为侵权。由此，土地私有的
个人独占性与土地利用的社会公共性之间的矛盾激化，土地私有制国家开始限制土地所有者对空间享有的
绝对权利。相对土地所有权理念的确立及相关立法的制定，为土地立体开发利用提供了法律依据，也为空
间权制度的产生奠定了理论基础。
2. 空间权产生的现实需要
土地立体化开发利用的现实需要也是土地所有权理念改变、“空间权”作为财产权产生的动因。人类
利用土地的程度和范围取决于生产力及科学技术，特别是建筑技术和建筑材料的发展水平。生产力不发达
的农业社会，农业、畜牧业等简单的生产活动，使人们使用土地的目的主要是为了从事种植业、养殖业等，
占有、使用土地就是占有、使用地表及地表上下有限的空间范围，土地的立体空间效能不具有特殊的财产
意义，客观上也没有存在“空间权”概念的必要。然而，工业化社会里，生产力的高度发达及科学技术的
飞速发展，极大地提高了人们改造和利用土地的能力，扩展了人类生产、活动的空间。同时人口膨胀和城
市化进程的加剧，使得人类对空间的合理利用成为迫切的需要。“空间”不再附属于土地，成为具有特定
价值形态的物。从此，空间权作为财产权的观念深入人心，法律对之规范成为社会发展的必然。
3. 空间权构建的要素条件
（1）“空间”可以作为权利客体——构建空间权的理论前提。
依传统的民法理论，凡是具有独立经济价值并能够排他地支配的物都可以成为物权客体。特定于地表
上下一定范围的“空间”能够游离于地表，从地表分离出来，人们凭借现代社会的先进技术，可以不断地
对之进行开发利用，如在地表上空架设高压电线、空中电缆；在地表之下建造地铁、地下商场，使得空间
具有了独立的经济价值。又因地表上下特定的空间范围可以通过登记的方式予以确定，因此，权利人可以
对之独立支配并排除他人的干涉。可见，空间作为“物”而成为空间权的客体是可能的。
（2）“空间”具有使用价值和价值 ——构建空间权的物质基础。
空间属于客观存在的自然资源，具有使用价值。空间作为自然物存在时，能够被人们发现、占据、利
用，但不像其他的物质财产那样可以被人们生产或者消耗，它们的范围也不会因此增加或者减少。因为空
间具有容纳性，人们可以活动于其间，置物于其间，为满足自己的某种需要而对之进行开发与利用。空间
作为一种客观的存在并不具有价值，只有人们开发、利用空间资源，付出了一定量的劳动后，因其凝结了
无差别的一般人类劳动，空间才具有价值；空间因存在使用价值和价值，可以按一定量的比例与其他商品
进行交换，产生了交换价值。空间所有权人可以通过有偿方式以取得相应的出让金或者租金等为对价而将
空间使用权转让于他人行使。
（3）“空间权”得到社会的认可、政策的允许、法律的保护——构建空间权的上层建筑。
传统土地使用权的权限及于地表上下，且与地表相接触；而以地表上下一定范围的空中或地中为客体
而成立的空间权与民法中传统的地上权概念不同，空间权的设定似违背了物权法定原则。然而，所有的法
律制度无论在创设之初抑或创设之后都应该能够反映现时的社会。在成文法国家，因为法典的稳定性与社
会生活的变动性，在法典中创设的法律制度未必一定能够在现实生活中发挥预期的作用，为使法律制度作
用的应然与实然相近，使其构建能尽量适应社会所需，须对条文进行修改。除此之外，还有判例的变化、
学说的发展以及习惯法的承认等。在现代社会，对土地空中或地中的利用已屡见不鲜，如高架桥、地下街
等均未直接与地表相接触，而是置于空中或地中。为保护使用权人的利益，避免纠纷的发生，必须对现实
中此种既存的“使用”事实予以法律上的认可。可见，“空间权观念在社会上已逐渐形成，依习惯法而生
成的空间权，会得到实务承认，最后甚至以立法的姿态出现。”（刘得宽著，《土地所有权理论之新展开》）。
（二）作为建设用地使用权的地下空间
1. 法律规定
《中华人民共和国物权法》出台前，调整空间权的专门立法在我国大陆尚属空白，仅存在规范空间利
用的单行法规，如1996年10月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过《中华人民
共和国防空法》，对平战结合的原则以及地下开发应当考虑防灾需要等做出了规定，但这些规定需要细化
才具备可操作性；1997年10月27日建设部令第58号发布了《城市地下空间开发利用管理规定》，专章
规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城
市地下空间资源提供了法律依据。
即将于2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定，“建设用地使用权
可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”
这就从法律的角度规定了地下空间的使用权属于建设用地使用权的范畴，但该法律规定仅仅及于建设用
地，不涉及农用地和未利用地。
2. 立法上作为建设用地使用权的空间权辨析
（1）立法上应确认土地使用权人享有的依附于土地使用权的空间范围
因我国现行法律对土地使用权人享有使用权的空间范围无明确界定，实践中，仅以满足土地实际利用
的空间为限，默认了土地使用权人对空间的支配性权利。
实际上，地表与其上、下的空间客观上是联系在一起的，土地使用权的范围不仅包括地表，而且必然
延伸到地表上、下的空间，取得了土地使用权，除法律或合同另有规定外，自然要取得对地表上、下空间
的支配权，如取得出让土地使用权的房地产开发商需使用地下一定范围的空间打地基或者建车库；农地使
用权人农作物的生长也需要占用一定的空间。此外，土地使用权人取得土地使用权，常常不是为了利用地
表，而主要是利用地表上、下的空间如建造房屋或其他附着物，土地使用权行使地上物所有权必须以享有
一定空间的使用权为前提。如果不承认土地使用权人享有一定空间的使用权，土地使用权也必会失去其应
有的利用价值和经济价值。
（2）立法中应明确规定空间使用权的取得
我国实行土地公有制，因国家、农民集体是土地所有权人，地表上、下的空间所有权必然属于国家、
农民集体享有。所有权人可依照自己的意志行使完全的占有、使用、收益、处分权。因此，未负载任何权
利的土地上的空间使用权由国家、农民集体享有。此种情形，空间使用权被土地所有权吸收，不属于立法
“空间使用权”的调整范围。空间使用权在很多情况下可以与土地所有权、土地使用权相分离，形成由非
土地所有权人、土地使用权人享有的独立意义上的空间使用权。在我国，土地所有权由国家、农民集体所
有，土地所有权主体的不同决定了空间所有权主体的不同，从而导致空间使用权取得方式上的差别。
①立法中应明确国有土地上空间使用权的取得方式。
因空间使用权与土地使用权之间仅是权利范围的不同，而无本质的差别，因此，空间使用权的取得方
式同于土地使用权的取得方式。国有土地上空间使用权可以由国有土地所有者代表依法通过出让、租赁、
作价出资或入股等有偿方式提供给经营性项目的空间使用权。出让是最主要的方式，具体可采取协议、招
标、拍卖、挂牌等方式进行，国家可以收取出让金等土地有偿使用收益。
②立法中应明确集体土地上空间使用权的取得方式。
农民集体所有土地上空间使用权经国家批准后，可根据集体土地所有者与空间使用者达成的空间使用
协议而定。空间使用权与所有权发生分离，空间使用权归属于空间所有权人，依此理论，农民集体所有土
地上空间所有权由农民集体享有。然而，之所以提出“经国家批准”的原因在于：a.从规划上讲，农民集
体所有土地上空间的开发利用也要服从国家建设的整体规划，由国家对其使用享有最终决定权，既满足了
空间资源充分利用的需要，也保障了空间开发利用的安全。b.土地使用的发展权在国家，国家享有土地的
最终处分权。例如农民宅基地也需要国家批准。c.若为公益目的需要，集体所有土地上空间使用权的取得
只需经国家批准，由国家对公益性建设中所涉及的各方利害关系人进行协调。但空间使用者应当补偿集体
土地所有者因此而遭受的损失。
③在土地使用权附属范围内的空间可否再设空间使用权是实践中有争议的问题，在立法中应予以明
确。
作为土地使用权组成部分的空间使用权在一定意义上限制了空间所有权人享有的绝对支配权。国家若
在属于土地使用权范围内的空间设定空间使用权，使同一空间的使用权归属于不同的权利主体而违反“一
物一权”原则，也会严重损害土地使用权人的利益；若土地使用权人在其空间上再设空间使用权就会出现
空间使用权部分是从国家取得，部分是从土地使用权人取得，取得权源及方式的不同使得所取得的空间使
用权的效力与性质不同，易产生混乱。因此，空间使用权应一律从土地所有权人取得。
但因公益目的而需使用土地使用权范围内空间的，国家应收回该部分空间的土地使用权，以划拨方式
将此部分空间使用权提供给空间使用者，空间使用者应当补偿土地使用权人因此而遭受的损失如拆除空间
建筑物而造成的损失。
空间使用者若以营利目的需使用土地使用权范围内的部分空间，为实现土地空间的充分有效地利用，
发挥土地使用权进行转让的价值，应于立法中予以确认。但需与土地使用权人进行平等协商，土地使用权
人放弃该部分空间的土地使用权的，空间使用者应当依约支付补偿。国家收回土地使用权后，再有偿转让
空间使用者。
（3）立法中应明确规定空间使用权取得的登记程序以及空间范围的确定方法
因空间使用权的效力不仅及于权利直接的客体范围，还及于多层次的立体空间。为了充分利用土地空
间，在已经设定土地使用权及其他权利的土地上仍可以设定空间使用权，由此产生土地所有权人与空间使
用权人、空间使用权人与土地使用权人及其他权利人之间平面或立体的相互关系。而权利人利用的空间必
须是特定的，不能延伸至他人所享有的、使用的空间范围。因此，立法规定空间使用权取得必须依法办理
登记手续，领取空间使用权证书，通过“公示”，使公众得知该空间上权利的存在，既可保护权利人，又
可维护土地上其他权利人的利益，使社会经济生活安定。
“空间”虽为立体，其宗地范围能够通过三维空间坐标确定。为了减少纠纷，明确各自的权利归属，
立法宜规定空间使用权证书中应当明确记载空间使用权人享有使用权的空间六至。
（三）地下空间的地价评估
1. 地下空间的开发利用
随着我国城市化的推进，城市地下空间开发利用规模日趋扩大，城市经济快速增长加大了城市地下空
间资源开发利用的需求量，尤其是在一些经济发达的城市，地下空间开发建设已经成为解决城市用地矛盾
的一种手段。据不完全统计，到2005年底，我国已经建成的地下工程的建筑面积有3500万平方米以上，
而且这一两年的需求量还在不断扩大。
我国现在编制完成地下空间发展规划一般只有一些特大城市和大城市，深圳、温州、苏州等经济发达
的城市完成了地下空间规划的编制，北京、上海、哈尔滨、成都、杭州这些城市，一般在总体规划的地下
空间专项规划指导下进行大规模的开发，北京市建设利用地下空间建设面积是2000多万平方米。上海地
下空间工程有1.1万多个，使用面积已经达到360多万平方米。城市地下空间开发利用功能结构发生了很
大的变化，地下空间开发利用的规模，应用的范围增加，功夫趋于多样化，城市地下空间开发利用正在由
点向面扩展，伴随中心城市更新改造，高层建筑的地下空间，居住区地下空间的开发利用也形成了一定的
规模。地下空间功夫开发利用也形成了一定的规模。地下空间功能多样化，主要体现就是大型地下空间综
合体，还有就是用在文化、娱乐、商场、住宅、停车场、办公、宾馆等建设当中。
2005年8月，南京市国土资源局通过挂牌方式出让了3块包含地下空间权的地块，其中2块地下空
间权是独立的地下空间权出让，另外1块是跟地上使用权包含在一起的，挂牌的时候也没有单独把地下空
间权价格分出来。南京市出让地下空间使用权的主要特点是，一是把地下空间权与地上空间权分开出让，
是参照经营性用地采用了挂牌出让方式；二是地下空间权出让是参照地上土地使用权，主要是出让年期和
出让合同签订，在出让合同里面对用途、年期、其他的权利没有额外约束；三是登记发证时，在土地使用
权类型中明确“出让国有土地使用权（地下）”。
2. 作为建设用地使用权的地下空间的界定
作为建设用地使用权的地下空间的界定，主要应考虑以下三个层面：一是产权法定，产权法定问题在
《中华人民共和国物权法》中已经解决了，即建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。
新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。二是产权设定，产权通过什么方式来设定？就是
通过政府出让合同，通过政府划拨决定书，通过政府作价出资（入股）决定书，通过政府供地批准文件来
设定。三是产权登记，有了产权法定，有了产权设定，才能有产权登记，通过产权登记明确作为建设用地
使用权的地下空间的权能、空间范围等，明确空间使用权人享有空间使用权的六至。
3. 评估方法
《中华人民共和国物权法》实施后，可以预料：今后的土地评估，无论评估对象是设定在地表的土地
使用权，还是设定在地上的土地使用权，还是设定在地下的土地使用权，都必须具有立体空间的理念。具
体在评估操作层面上，应考虑以下两个方面：
（1）首先，要根据出让合同、国家租赁合同、作价出资（入股）决定书、划拨决定书、建设用地批
准文件、土地证书等，决定评估的建设用地使用权的空间范围，并且这个范围应该是用立体的方式来表述。
（2）其次，各种基本估价方法都是可用的，只不过不同的情况各种方法的适用前提有所不同。在评
估的时候根据评估对象可用的空间、权能的大小、市场状况、开发成本、以及将来的预期收益，可以采用
市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法。若采用基准地价系数修订法，除了应进行期日、区域因
素、个别因素、容积率、开发程度、年期等修正以外，还要考虑空间修正，但空间修正决不应当是一个简
单的地价楼层分配问题。因为，地价楼层分配的前提是把建筑物占用的空间视为地上建设用地使用权的空
间范围，而作为建设用地使用权的地下空间是独立于地上建设用地使用权的一项排他性的权利，不应通过
地价楼层分配来解决其价格问题。因此，土地估价师应根据国家法律、法规的变动，调整估价技术和思路，
这也是《中华人民共和国物权法》实施后要求的对土地估价技术和方法的重大调整。
2024年4月10日发(作者：矫黎昕)
公共建筑用地地价评估
（一）公共建筑用地的内涵与特点
1. 公共建筑用地的内涵
按照公共建筑用地的性质、分布特征、土地的使用功能状况，公共建筑用地的范围包括：（1）机关团
体用地，如国家机关、社会团体、广播电视台、新闻出版单位的办公用地；（2）教育用地，如大中小学校、
幼儿园等各种教育机构直接用于教育的用地；（3）科研设计单位用地，如独立的科研院所、勘察规划设计
单位用地；（4）文体用地，如提供公共服务的文化、体育设施用地；（5）医疗卫生用地，如医院、防疫站、
急救中心、血站等用地；（6）慈善用地，如福利院、孤儿院、养老院等用地；（7）瞻仰景观休闲用地，如
名胜古迹、公园、市民广场、公用绿地等用地；（8）宗教设施用地，如教堂、寺院、道观用地；（9）墓葬
地，如陵园、殡葬场、公共墓地等用地。
2. 公共建筑用地的特点
（1）分布零散，遍布城乡地区。公共建筑用地由于其功能的特定性，往往分布比较零散，遍布城市
和农村地区，没有形成一定规模的用地功能分区。
（2）用地形态多呈点状，具有一定的功能等级，在城区内呈现相对遍在的分布状态。
（3）土地使用权类型多为划拨土地使用权，实行有偿使用的土地面积比例偏少。
（4）土地市场狭小，土地出让、转让、出租、抵押等交易案例较少，评估方法上难以采用市场比较
法。
（5）有一定的土地收益，但现实土地收益发挥得不充分。
（二）公共建筑用地的地价影响因素
1．区域因素
（1）交通便捷度。交通条件对公共建筑用地地价的影响，一是对内的联系，包括公共建筑用地周围
区域内道路类型、宽度、路面状况、道路密度等；二是对外联系，包括公共建筑用地周围道路系统同对外
公路、过境公路联接状况，距火车站、港口以及其他交通枢纽的距离、可利用程度等。
（2）基础设施完善度。基础设施完善度对公共建筑用地地价的影响是指为公共建筑服务的基础设施
配置以及运行能力。基础设施包括动力能源、供水能力及保证率、排水设施及能力等。一般说，基础设施
条件好，保证率高，公共建筑用地的土地效益就易于得到充分发挥。
（3）共用设施完备度。主要指为公共建筑服务的公用设施完善程度，包括学校、幼儿园、医院、邮
电所、公园、电影院、游乐场所的配置状况。
（4）环境质量优劣度。环境质量优劣度主要指区域内的自然条件，包括地质状况、土地承压力、地
形和洪水淹没威胁以及区域内水、大气、噪音污染程度等。
（5）城市规划限制。城市规划对公共建筑用地地价的影响主要包括建筑物的高度、密度、消防间距
以及土地使用的发展前景等。
（6）其他因素。影响公共建筑用地地价的其他因素，主要指不在以上影响因素中，但因当地条件造
成的能对公共建筑用地土地价格产生重大影响的因素，如劳动力的市场供求状况、人文因素等。
2．个别因素
影响公共建筑用地地价的个别因素还有宗地的形状、面积、宗地用途的限制、土地利用强度等。
（三）公共建筑用地地价评估主要参数、地价水平和评估方法
1. 主要参数
公共建筑用地地价评估的主要参数，要考虑公共建筑用地中不同种类具体公共建筑用地的特点及土地
收益水平，应把握不同种类具体公共建筑用地的投资风险、资金利润率及土地增值的客观差异。一般地，
公共建筑用地地价评估中的土地增值收益率要比住宅用地的土地增值收益率低3－5个百分点，土地还原
利率要比住宅的土地还原利率高1个百分点左右。
2．地价水平
公共建筑用地的地价水平，总体上要与同等土地条件的住宅用地的地价水平相当。但公共建筑用地中
的科研设计单位用地、医疗卫生用地，其地价水平，要比同等土地条件的住宅用地的地价水平略高。
3. 评估方法
公共建筑用地的地价评估方法，一般可采用成本逼近法、收益还原法和基准地价系数修正法等方法估
价。
当采用基准地价系数修正法时，公共建筑用地的基准地价标准及其修正体系应当参照住宅用地的基准
地价标准及其修正体系。
当采用收益还原法时，以医疗卫生用地中的医疗机构用地为例，年总收益的确定要按门诊量、住院床
位数和收费标准计算年总收益。年总费用的确定应当包括材药品和医疗料费用、管理费用、财务费用、应
缴税费、房屋和设备等固定资产折旧、固定资产纯收益及正常投资年利润等。
4. 特别规定
根据《江苏省城镇地价动态监测与基准地价更新技术规范（2007年版）》附录D的规定，公共建筑
用地评估除应遵循一般的估价原则外，还应当遵循因地制宜的原则和客观真实的原则。
所谓因地制宜原则，即应根据科研、教育、文化、卫生和体育用地的分布特点和实际需求选择是否需
进行科研、教育、文化、卫生和体育用地的基准地价的评估。所谓客观真实原则，即科研、教育、文化、
卫生和体育用地的基准地价的水平应客观、真实可靠的反应当地土地市场实际情况。
在地价水平方面，原则上，科研、卫生用地地价水平介于住宅用地与商业用地之间；教育、文化和体
育用地地价水平介于工业用地与住宅用地之间；且科研、卫生用地地价≥教育、文化用地地价≥体育用地
地价。
六、地下空间的地价评估
（一）空间权
空间权是19世纪末20世纪初产生的一种崭新的权利类型，现在已为大多数国家立法与判例所确立，
并在学说上获得相当程度的发展。所谓空间权是对地表之上的空中或者地表之下的地中一定范围的空间享
有的权利。空间权概念的提出，突破了传统物权概念，为空间开发利用提供了理论前提。
1. 空间权产生的理论基础
在传统的土地法律理论和制度中，并不存在着独立的空间权概念。罗马法中，“谁拥有土地便拥有土
地上下的无限空间”，土地所有权的效力范围以地表为中心延伸至上下垂直的空间。但土地所有权人对地
表上下空间的支配权并非现代民法意义上的空间权。作为财产权利客体的土地在物理属性上虽可区分为地
表、空中、地下三部分，但在法律理论和社会观念中，却是三者结为一体而被所有和利用。土地私有制国
家继受了土地所有权“上达天宇、下及地心”的绝对土地所有权理念，肯认了拥有地表权利就拥有空间的
权利。因地表与其上、下的空间客观上是联系在一起的，把空间视为土地的当然范围也是必要的。但绝对
土地所有权理念导致了权利滥用。19世纪以来，社会经济、科学技术的发展以及交通拥挤、住宅紧缺等
各种社会问题的出现，国家为社会公共利益需要而使用一定范围的空间也被视为侵权。由此，土地私有的
个人独占性与土地利用的社会公共性之间的矛盾激化，土地私有制国家开始限制土地所有者对空间享有的
绝对权利。相对土地所有权理念的确立及相关立法的制定，为土地立体开发利用提供了法律依据，也为空
间权制度的产生奠定了理论基础。
2. 空间权产生的现实需要
土地立体化开发利用的现实需要也是土地所有权理念改变、“空间权”作为财产权产生的动因。人类
利用土地的程度和范围取决于生产力及科学技术，特别是建筑技术和建筑材料的发展水平。生产力不发达
的农业社会，农业、畜牧业等简单的生产活动，使人们使用土地的目的主要是为了从事种植业、养殖业等，
占有、使用土地就是占有、使用地表及地表上下有限的空间范围，土地的立体空间效能不具有特殊的财产
意义，客观上也没有存在“空间权”概念的必要。然而，工业化社会里，生产力的高度发达及科学技术的
飞速发展，极大地提高了人们改造和利用土地的能力，扩展了人类生产、活动的空间。同时人口膨胀和城
市化进程的加剧，使得人类对空间的合理利用成为迫切的需要。“空间”不再附属于土地，成为具有特定
价值形态的物。从此，空间权作为财产权的观念深入人心，法律对之规范成为社会发展的必然。
3. 空间权构建的要素条件
（1）“空间”可以作为权利客体——构建空间权的理论前提。
依传统的民法理论，凡是具有独立经济价值并能够排他地支配的物都可以成为物权客体。特定于地表
上下一定范围的“空间”能够游离于地表，从地表分离出来，人们凭借现代社会的先进技术，可以不断地
对之进行开发利用，如在地表上空架设高压电线、空中电缆；在地表之下建造地铁、地下商场，使得空间
具有了独立的经济价值。又因地表上下特定的空间范围可以通过登记的方式予以确定，因此，权利人可以
对之独立支配并排除他人的干涉。可见，空间作为“物”而成为空间权的客体是可能的。
（2）“空间”具有使用价值和价值 ——构建空间权的物质基础。
空间属于客观存在的自然资源，具有使用价值。空间作为自然物存在时，能够被人们发现、占据、利
用，但不像其他的物质财产那样可以被人们生产或者消耗，它们的范围也不会因此增加或者减少。因为空
间具有容纳性，人们可以活动于其间，置物于其间，为满足自己的某种需要而对之进行开发与利用。空间
作为一种客观的存在并不具有价值，只有人们开发、利用空间资源，付出了一定量的劳动后，因其凝结了
无差别的一般人类劳动，空间才具有价值；空间因存在使用价值和价值，可以按一定量的比例与其他商品
进行交换，产生了交换价值。空间所有权人可以通过有偿方式以取得相应的出让金或者租金等为对价而将
空间使用权转让于他人行使。
（3）“空间权”得到社会的认可、政策的允许、法律的保护——构建空间权的上层建筑。
传统土地使用权的权限及于地表上下，且与地表相接触；而以地表上下一定范围的空中或地中为客体
而成立的空间权与民法中传统的地上权概念不同，空间权的设定似违背了物权法定原则。然而，所有的法
律制度无论在创设之初抑或创设之后都应该能够反映现时的社会。在成文法国家，因为法典的稳定性与社
会生活的变动性，在法典中创设的法律制度未必一定能够在现实生活中发挥预期的作用，为使法律制度作
用的应然与实然相近，使其构建能尽量适应社会所需，须对条文进行修改。除此之外，还有判例的变化、
学说的发展以及习惯法的承认等。在现代社会，对土地空中或地中的利用已屡见不鲜，如高架桥、地下街
等均未直接与地表相接触，而是置于空中或地中。为保护使用权人的利益，避免纠纷的发生，必须对现实
中此种既存的“使用”事实予以法律上的认可。可见，“空间权观念在社会上已逐渐形成，依习惯法而生
成的空间权，会得到实务承认，最后甚至以立法的姿态出现。”（刘得宽著，《土地所有权理论之新展开》）。
（二）作为建设用地使用权的地下空间
1. 法律规定
《中华人民共和国物权法》出台前，调整空间权的专门立法在我国大陆尚属空白，仅存在规范空间利
用的单行法规，如1996年10月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过《中华人民
共和国防空法》，对平战结合的原则以及地下开发应当考虑防灾需要等做出了规定，但这些规定需要细化
才具备可操作性；1997年10月27日建设部令第58号发布了《城市地下空间开发利用管理规定》，专章
规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城
市地下空间资源提供了法律依据。
即将于2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定，“建设用地使用权
可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”
这就从法律的角度规定了地下空间的使用权属于建设用地使用权的范畴，但该法律规定仅仅及于建设用
地，不涉及农用地和未利用地。
2. 立法上作为建设用地使用权的空间权辨析
（1）立法上应确认土地使用权人享有的依附于土地使用权的空间范围
因我国现行法律对土地使用权人享有使用权的空间范围无明确界定，实践中，仅以满足土地实际利用
的空间为限，默认了土地使用权人对空间的支配性权利。
实际上，地表与其上、下的空间客观上是联系在一起的，土地使用权的范围不仅包括地表，而且必然
延伸到地表上、下的空间，取得了土地使用权，除法律或合同另有规定外，自然要取得对地表上、下空间
的支配权，如取得出让土地使用权的房地产开发商需使用地下一定范围的空间打地基或者建车库；农地使
用权人农作物的生长也需要占用一定的空间。此外，土地使用权人取得土地使用权，常常不是为了利用地
表，而主要是利用地表上、下的空间如建造房屋或其他附着物，土地使用权行使地上物所有权必须以享有
一定空间的使用权为前提。如果不承认土地使用权人享有一定空间的使用权，土地使用权也必会失去其应
有的利用价值和经济价值。
（2）立法中应明确规定空间使用权的取得
我国实行土地公有制，因国家、农民集体是土地所有权人，地表上、下的空间所有权必然属于国家、
农民集体享有。所有权人可依照自己的意志行使完全的占有、使用、收益、处分权。因此，未负载任何权
利的土地上的空间使用权由国家、农民集体享有。此种情形，空间使用权被土地所有权吸收，不属于立法
“空间使用权”的调整范围。空间使用权在很多情况下可以与土地所有权、土地使用权相分离，形成由非
土地所有权人、土地使用权人享有的独立意义上的空间使用权。在我国，土地所有权由国家、农民集体所
有，土地所有权主体的不同决定了空间所有权主体的不同，从而导致空间使用权取得方式上的差别。
①立法中应明确国有土地上空间使用权的取得方式。
因空间使用权与土地使用权之间仅是权利范围的不同，而无本质的差别，因此，空间使用权的取得方
式同于土地使用权的取得方式。国有土地上空间使用权可以由国有土地所有者代表依法通过出让、租赁、
作价出资或入股等有偿方式提供给经营性项目的空间使用权。出让是最主要的方式，具体可采取协议、招
标、拍卖、挂牌等方式进行，国家可以收取出让金等土地有偿使用收益。
②立法中应明确集体土地上空间使用权的取得方式。
农民集体所有土地上空间使用权经国家批准后，可根据集体土地所有者与空间使用者达成的空间使用
协议而定。空间使用权与所有权发生分离，空间使用权归属于空间所有权人，依此理论，农民集体所有土
地上空间所有权由农民集体享有。然而，之所以提出“经国家批准”的原因在于：a.从规划上讲，农民集
体所有土地上空间的开发利用也要服从国家建设的整体规划，由国家对其使用享有最终决定权，既满足了
空间资源充分利用的需要，也保障了空间开发利用的安全。b.土地使用的发展权在国家，国家享有土地的
最终处分权。例如农民宅基地也需要国家批准。c.若为公益目的需要，集体所有土地上空间使用权的取得
只需经国家批准，由国家对公益性建设中所涉及的各方利害关系人进行协调。但空间使用者应当补偿集体
土地所有者因此而遭受的损失。
③在土地使用权附属范围内的空间可否再设空间使用权是实践中有争议的问题，在立法中应予以明
确。
作为土地使用权组成部分的空间使用权在一定意义上限制了空间所有权人享有的绝对支配权。国家若
在属于土地使用权范围内的空间设定空间使用权，使同一空间的使用权归属于不同的权利主体而违反“一
物一权”原则，也会严重损害土地使用权人的利益；若土地使用权人在其空间上再设空间使用权就会出现
空间使用权部分是从国家取得，部分是从土地使用权人取得，取得权源及方式的不同使得所取得的空间使
用权的效力与性质不同，易产生混乱。因此，空间使用权应一律从土地所有权人取得。
但因公益目的而需使用土地使用权范围内空间的，国家应收回该部分空间的土地使用权，以划拨方式
将此部分空间使用权提供给空间使用者，空间使用者应当补偿土地使用权人因此而遭受的损失如拆除空间
建筑物而造成的损失。
空间使用者若以营利目的需使用土地使用权范围内的部分空间，为实现土地空间的充分有效地利用，
发挥土地使用权进行转让的价值，应于立法中予以确认。但需与土地使用权人进行平等协商，土地使用权
人放弃该部分空间的土地使用权的，空间使用者应当依约支付补偿。国家收回土地使用权后，再有偿转让
空间使用者。
（3）立法中应明确规定空间使用权取得的登记程序以及空间范围的确定方法
因空间使用权的效力不仅及于权利直接的客体范围，还及于多层次的立体空间。为了充分利用土地空
间，在已经设定土地使用权及其他权利的土地上仍可以设定空间使用权，由此产生土地所有权人与空间使
用权人、空间使用权人与土地使用权人及其他权利人之间平面或立体的相互关系。而权利人利用的空间必
须是特定的，不能延伸至他人所享有的、使用的空间范围。因此，立法规定空间使用权取得必须依法办理
登记手续，领取空间使用权证书，通过“公示”，使公众得知该空间上权利的存在，既可保护权利人，又
可维护土地上其他权利人的利益，使社会经济生活安定。
“空间”虽为立体，其宗地范围能够通过三维空间坐标确定。为了减少纠纷，明确各自的权利归属，
立法宜规定空间使用权证书中应当明确记载空间使用权人享有使用权的空间六至。
（三）地下空间的地价评估
1. 地下空间的开发利用
随着我国城市化的推进，城市地下空间开发利用规模日趋扩大，城市经济快速增长加大了城市地下空
间资源开发利用的需求量，尤其是在一些经济发达的城市，地下空间开发建设已经成为解决城市用地矛盾
的一种手段。据不完全统计，到2005年底，我国已经建成的地下工程的建筑面积有3500万平方米以上，
而且这一两年的需求量还在不断扩大。
我国现在编制完成地下空间发展规划一般只有一些特大城市和大城市，深圳、温州、苏州等经济发达
的城市完成了地下空间规划的编制，北京、上海、哈尔滨、成都、杭州这些城市，一般在总体规划的地下
空间专项规划指导下进行大规模的开发，北京市建设利用地下空间建设面积是2000多万平方米。上海地
下空间工程有1.1万多个，使用面积已经达到360多万平方米。城市地下空间开发利用功能结构发生了很
大的变化，地下空间开发利用的规模，应用的范围增加，功夫趋于多样化，城市地下空间开发利用正在由
点向面扩展，伴随中心城市更新改造，高层建筑的地下空间，居住区地下空间的开发利用也形成了一定的
规模。地下空间功夫开发利用也形成了一定的规模。地下空间功能多样化，主要体现就是大型地下空间综
合体，还有就是用在文化、娱乐、商场、住宅、停车场、办公、宾馆等建设当中。
2005年8月，南京市国土资源局通过挂牌方式出让了3块包含地下空间权的地块，其中2块地下空
间权是独立的地下空间权出让，另外1块是跟地上使用权包含在一起的，挂牌的时候也没有单独把地下空
间权价格分出来。南京市出让地下空间使用权的主要特点是，一是把地下空间权与地上空间权分开出让，
是参照经营性用地采用了挂牌出让方式；二是地下空间权出让是参照地上土地使用权，主要是出让年期和
出让合同签订，在出让合同里面对用途、年期、其他的权利没有额外约束；三是登记发证时，在土地使用
权类型中明确“出让国有土地使用权（地下）”。
2. 作为建设用地使用权的地下空间的界定
作为建设用地使用权的地下空间的界定，主要应考虑以下三个层面：一是产权法定，产权法定问题在
《中华人民共和国物权法》中已经解决了，即建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。
新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。二是产权设定，产权通过什么方式来设定？就是
通过政府出让合同，通过政府划拨决定书，通过政府作价出资（入股）决定书，通过政府供地批准文件来
设定。三是产权登记，有了产权法定，有了产权设定，才能有产权登记，通过产权登记明确作为建设用地
使用权的地下空间的权能、空间范围等，明确空间使用权人享有空间使用权的六至。
3. 评估方法
《中华人民共和国物权法》实施后，可以预料：今后的土地评估，无论评估对象是设定在地表的土地
使用权，还是设定在地上的土地使用权，还是设定在地下的土地使用权，都必须具有立体空间的理念。具
体在评估操作层面上，应考虑以下两个方面：
（1）首先，要根据出让合同、国家租赁合同、作价出资（入股）决定书、划拨决定书、建设用地批
准文件、土地证书等，决定评估的建设用地使用权的空间范围，并且这个范围应该是用立体的方式来表述。
（2）其次，各种基本估价方法都是可用的，只不过不同的情况各种方法的适用前提有所不同。在评
估的时候根据评估对象可用的空间、权能的大小、市场状况、开发成本、以及将来的预期收益，可以采用
市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法。若采用基准地价系数修订法，除了应进行期日、区域因
素、个别因素、容积率、开发程度、年期等修正以外，还要考虑空间修正，但空间修正决不应当是一个简
单的地价楼层分配问题。因为，地价楼层分配的前提是把建筑物占用的空间视为地上建设用地使用权的空
间范围，而作为建设用地使用权的地下空间是独立于地上建设用地使用权的一项排他性的权利，不应通过
地价楼层分配来解决其价格问题。因此，土地估价师应根据国家法律、法规的变动，调整估价技术和思路，
这也是《中华人民共和国物权法》实施后要求的对土地估价技术和方法的重大调整。