2024年5月17日发(作者：亢小春)

第37卷　第1期

2021年2月

中　国　环　境　监　测

EnvironmentalMonitoringinChina

Vol.37　No.1

Feb.2021

发达国家和地区生态环境监测发展经历对中国的启示

张　皓

1

,赵　岑

2

,陈传忠

2

,胡天洋

2

,付　强

2

,张利飞

3

1.江苏省常州环境监测中心,江苏

常州213001

2.中国环境监测总站,国家环境保护环境监测质量控制重点实验室,北京100012

3.国家环境分析测试中心,国家环境保护二

口

恶英污染控制重点实验室,北京100029

摘　要:新形势下,中国生态环境监测面临新任务和新挑战,迫切需要明确发展思路和方向。因此,从环境监测管理体

系、业务体系、标准方法体系等方面,举例浅析了美国、欧盟等发达国家和地区环境监测业务的发展现状,并从法律制度、

业务体系、方法标准等方面对比分析了中国与发达国家和地区的差异及不足,总结归纳了适用于中国国情的先进经验与

启示。在此基础上,初步研判了当前和今后一段时期中国生态环境监测的发展方向,并提出了相关建议,为加快推动实

现中国生态环境监测的跨越式发展提供参考和借鉴。

关键词:生态环境监测;发达国家和地区;发展方向;环境监测体系

中图分类号:X830　　　文献标志码:A　　　文章编号:1002-6002(2021)01-0034-06

DOI:10.19316/.1002-6002.2021.01.06

InsightsofDevelopmentExperienceofEcologicalandEnvironmentalMonitoringinDevelopedCountriesandRegionsto

China

houEnvironmentalMonitoringCenterofJiangsuProvince,Changzhou213001,China

ZHANGHao

1

,ZHAOCen

2

,CHENChuanzhong

2

,HUTianyang

2

,FUQiang

2

,ZHANGLifei

3

nvironmentalProtectionKeyLaboratoryofQualityControlinEnvironmentalMonitoring,ChinaNationalEnvironmental

nvironmentalProtectionKeyLaboratoryofDioxinPollutionControl,NationalResearchCenterforEnvironmental

MonitoringCentre,Beijing100012,China

Abstract:Under

thenewsituation,thedevelopmentofecologicalenvironmentmonitoringinChinaisfacingnewtasksand

AnalysisandMeasurement,Beijing100029,China

challenges,easpectsofenvironmentalmonitoring

monitoringdevelopmentindevelopedcountriessuchastheUnitedStatesandtheEuropeanUnion,andcomparativelyanalyzesthe

managementsystem,businesssystem,andstandardmethodsystem,thispaperanalyzesthecurrentsituationofenvironmental

differencesanddeficienciesbetweenChinaanddevelopedcountriesintermsoflegalsystemconstruction,systemoptimizationand

methodstandards,summarizestheadvancedexperienceandenlightenmentapplicabletoChina’tion,

thedevelopmentdirectionofecologicalenvironmentmonitoringinChinaatpresentandinthefutureispreliminarilystudiedand

judged,andrelevantsuggestionsareputforward,whichcanprovidereferenceforacceleratingtheleap-forwarddevelopmentof

ecologicalenvironmentmonitoringinChina.

Keywords:ecological

environmentmonitoring;developedcountriesandregions;developmentdirection;environmentalmonitoring

system

　　党的十九大以来,党中央、国务院对生态文明

建设和生态环境保护工作进行了重点部署,明确

提出了打好打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国

的新目标。特别是新一轮的中央机构改革赋予了

生态环境部门统一负责生态环境监测工作、评估

收稿日期:2019-09-29;修订日期:2020-06-10

基金项目:国家重点研发计划(2018YFC0213106)

生态环境状况、发布生态环境信息的职能,对生态

环境监测工作提出了新的更高的要求。而发达国

家和地区环境监测发展的经验,对我国当前和今

后一个时期生态环境监测的发展具有借鉴意义与

启示作用。

第一作者简介:张　皓(1984-),男,江苏常州人,硕士,高级工程师。

通讯作者:赵　岑

　张　皓等:发达国家和地区生态环境监测发展经历对中国的启示　35　

1　发达国家和地区生态环境监测发展现

状及特点

1.1　生态环境监测管理及运行机制

发达国家和地区普遍经历了法规制度建设、

组织体系优化、监管机制健全的发展历程,较早形

成了部门牵头、分级管理、政府监督、社会参与的

监测管理模式,并经历长期实践,在监测立法、制

测活动属于典型的市场行为,受市场经济支配,社

会资本对环境监测领域具有极大的投资热情。由

于环境监测的全面市场化,美国的社会化监测服

务行业发展极其迅猛,科研创新活力极强,大量企

业主动参与到监测新技术和新方法标准化的制定

当中,有力推动了监测技术的革新与发展。

四是环境质量与污染源的有机结合。EPA

通过实施排污许可证(NPDES)和最大日排污负

荷总量(TMDL)管理制度,实现了以区域(流域)

度规范及事权划分等方面已形成了一套相对成

熟、运行顺畅的管理机制。以美国为例,其监测管

理及运行机制主要有以下特点:

一是清晰的国家与地方事权。美国既通过完

善的法律体系明晰了国家与地方的环境监测事

权,又通过优化管理制度实现了上下监测业务的

有效衔接。以水环境监测管理为例,《清洁水法》

明确各州负责对本行政区内的水质状况进行系统

监测评估,每两年向美国国家环保署(EPA)提交

一次水质状态报告;EPA负责汇总编制国家水质

评估报告,内容包括环境质量状况及变化、成因、

源识别,评估受损程度和治理效益等,并形成相关

改进建议反馈至各州

[1]

二是多重法条约束

。

下的多方协作。EPA经

美国国会授权,拥有对各州环境监测行为的法定

监督权,负责组织环境质量调查和评估,并通过与

各州签订框架协议的形式分解环境监测任务。但

美国并没有专门的环境监测法令,监测的相关要

求都是分布在各环境要素管理的法规制度中,而

且除了EPA及其下设的一些分支机构外,政府层

面也没有上下层级分明的环境监测队伍。因此,

美国政府层面的环境监测是相对松散的体系,监

测工作也是在各类法律条款的约束下,由EPA协

同相关管理部门(例如联邦地质调查局、联邦鱼

类及野生动物署、国家海洋及大气管理局、国防部

等)、民间团体(大学、地区水资源协会、民间环保

组织等)

[2]

甚至个人共同完成。

三是最大限度地发挥市场潜力。虽然EPA

设立了10个分支机构(也称为地区办公室),并

拥有相应的直属实验室,但其只承担少量的国家

层面环境监测业务,主要职责还是对区域内环境

监测活动进行监督管理

[3]

是国家还是地方、政府还是企业

。因

,

此

大部分环境监测

,在美国,无论

业务都是通过购买服务的方式,由社会上的环境

分析实验室或环境服务工程单位来完成。环境监

功能用途为基础,将区域(流域)环境质量目标与

区域(流域)内各污染源排放管控目标有效结

合

[4-5]

同时,

,

建立了一整套监测技术支撑体系

将环境质量管理与污染源管理有机结合

,真正推动

。

落实了区域(流域)内企业的污染治理和生态修

复主体责任,很好地激发了市场活力,提升了社会

参与治理的积极性,有力推动了环境质量的改善。

五是明确的质量保证计划。美国法律明确规

定,应用环境监测数据的机构须对监测数据的质

量负责。许多环境管理决策都需要监测数据的支

撑,因此,EPA在开展环境监测项目和任何需要

环境监测数据支撑的管理及研究项目时,都要求

提供质量保证计划(QAPP)。为此,EPA制定了

详细的QAPP编写指南,明确规定了编写要点,并

且要求任何一项需收集环境监测数据的环境活动

必须有事先批准的QAPP。QAPP确定了项目的

关键负责人员,并为环境监测数据的使用及其质

量目标的实现提供了明确、完整的计划。

六是严格的许可资质管理。美国所有为环境

监管提供服务的监测实验室(包括政府部门直属

的技术研究中心、监测实验室及社会化监测服务

机构)都必须参与国家实验室认证协会(NELAC)

制定的国家环境实验室认证计划(NELAP)。由

评估专家组(评估专家组的负责人一般由所在地

区EPA工作人员或州认证机构的代表担任)对参

与认证的机构人员资格、能力水平、QAPP等进行

实地评估和审核。审核通过后,由州认证机构颁

发相关资质,且须每年进行一次资质审核,每3年

重新开展一次资质实地评估

[6]

质实地评估都是以确保QAPP的有效实施及年度

。资质审核与资

质量管理目标的全面达成为核心。此外,美国所

有厂家生产的用于环境监测的仪器设备均需经过

EPA

环境监测领域

鉴定确认并颁发生产许可证后

。州政府负责环境监测从业人员的

,方能应用于

资质管理,有关环境监测数据的分析和报告的编

　　36中　国　环　境　监　测第37卷　第1期　2021年2月　

写都须在经过资格认证的专业工程师的直接监督

1.2　生态环境监测业务体系

1.2.1　环境质量监测体系

当前,发达国家和地区普遍建立了覆盖大气、

下进行

[7]

。

水域进行定期评估(一般每两年更新评估一次),

确定受损水域及主要污染因子,报EPA审批通过

后,列入国家受损水域名单。EPA组织各州针对

每个受损水域制定单独的TMDL计划,即对水域

内所有点源划定混合区(排放影响区域),对不达

标的每一种污染因子制定每日最大负荷量(计算

该种污染物在该水体中能满足水质标准的最大含

量),将其分配给流入该水域的各个不同点源,并

据此向相关企业颁发水质许可证。持证企业根据

地表水、土壤和地下水等各环境要素,涵盖极地、

大洋等区域的规模化环境质量监测网络,点位数

量较多,但监测频次与指标安排具有极强的针对

性。以欧盟大气及流域水环境监测为例

[8-9]

,在流

域水环境监测方面,欧盟按照水质达标情况及管

理需求,将水质监测分为监督监测、运行监测和调

查监测3类,目前共设有各类监测站点约11万个

(

动态调整

含地表水和地下水

。其中,监督监测主要针对水质达到环

),并根据评估情况适时进行

境质量目标且生态状况良好的水体点位,其频次

为每个流域管理规划周期(不同流域的周期设定

不同)开展一次;运行监测主要针对水质难以达

到环境质量目标或存在污染排放现象的水体点

位,其频次不得低于监督监测的频次;调查监测主

要用于确定水环境质量目标无法实现的具体原

因、事故状态下污染的严重程度及对水生态环境

造成的影响等,点位和频次均根据实际需求进行

设置。在大气环境监测方面,欧盟共设有6

多个大气环境监测点,按照点位类型分为交通点

000

、

工业点、背景点3类,并根据大气环境质量达标情

况和对人体健康的影响,不断优化调整点位监测

指标。近年来,为更好地应对越发严重的O

3

污染

问题,欧盟有针对性地增加了NO

测点位,并适当减少了已长期稳定

2

、

达

O

3

标

、PM

的

2.

SO

5

监

2

、

1.

CO、PM

2.2　

10

监测点位。

发达国家和地区普遍建立了以许可证管理制

污染源监测体系

度为核心的污染源监测体系,实现了从申领、核发

到监督的全流程跟踪监测与管理,并明确持证单

位为提供监测数据的责任主体,全面提升和强化

了企业规范开展自行监测的意识。以美国水污染

源监测为例,NPDES和TMDL共同构成了美国水

污染源管控的核心制度。一方面,企业根据不同

污水处理工艺向所在州申请相应的排放许可证。

持证企业须按照NPDES的管理要求

[10-11]

对排放口开展自行监测,确保排放的污染物浓度

,定期

符合排放许可证规定的目标限值。州环境管理部

门定期或不定期对排放口开展监督监测,监测结

果作为执法处罚依据。另一方面,各州对所管辖

TMDL

监测,确

的管理要

保混合

求

区

,

的

对

水

所

质

负

达

责

到

的

阶

混

段

合

性

区

治

开

理

展

目

自

标

行

。

州环境管理部门随机对混合区开展监督监测,监

测结果作为执法处罚依据

[12-15]

40000个TMDL计划在实施过程中

。目前

,还有

,美国共有

多个TMDL计划即将进入实施阶段。EPA

70

通

000

过

对受损水域的涉水污染企业进行排放许可证和水

质许可证的双达标管控,倒逼企业除了采取措施

确保污染物达标排放外,还必须采取措施确保受

排放口影响水域水质的持续改善,真正实现了

1.

“谁污染

3　生态环境监测方法标准体系

、谁治理”。

发达国家和地区普遍经历了监测指标不断拓

展、监测手段不断丰富、监测精度不断提升的发展

历程,已形成了覆盖物理、化学、生物和生态系统

的环境监测标准体系,并与环境质量标准、污染物

排放标准相配套。以美国为例,目前美国能够监

测的各类污染物项目达1

境监测标准分析方法达900

600

多

多项

项,涵

,已

盖

建

物

立

理

的

、

环

化

学、生物、生态监测指标及其他功能分类特征项

目。其方法标准体系主要有以下特点

[16-20]

注重强化标准方法的法律地位。美国通过法定程

:一是

序把环境监测标准方法纳入联邦法规,使其成为

相关法典执行过程中的首选方法,大大提升了各

级、各类监测数据的准确性和可比性。例如,有毒

有机系列和地表水系列标准分别是《清洁空气

法》和《清洁水法》的首选方法。二是注重保持标

准的先进性与适用性。EPA负责统一制定发布

国家监测方法标准(联邦方法),各州、各区可制

定发布适用于所管辖区域的监测方法标准。EPA

还规定了联邦方法的修改、替换及新方法的建立

等动态评估程序,每两年开展一轮标准适用性评

估,以保证联邦环境监测分析方法体系始终处于

动态更新中。三是注重加强国家本级标准的研发

能力。大多数环境监测联邦方法都是由EPA制

　张　皓等:发达国家和地区生态环境监测发展经历对中国的启示　37　

定的,EPA直属环境监测研究所和实验室具有雄

厚的监测技术和标准规范研发能力,研发力量已

超过1

000人。

联防联控不断加强;管控手段将从控源减排和环

境质量达标考核逐步向风险防控和生态修复延

伸。我国生态环境监测应当在全面深化主要环境

要素达标监测(含环境质量和污染物排放)的基

础上,逐步向生态状况监测和环境风险预警延伸,

要着力构建生态环境状况综合评估与考核体系,

在助力环境质量目标考核的同时,为约束企业达

2　对我国的启示与建议

2.1　加强法律制度建设,全面推进依法监测和依

法管理

我国生态环境监测工作起步相对较晚,法律

支撑体系尚不完善,主要依靠行政手段推动。在

此条件下,虽然各级生态环境监测体系运行效率

较高,但依然存在环境监测的独立性与权威性难

以保证、各级监测事权界定不清、涉及环境质量监

测的各部门职能交叉、监测数据质量管理制度不

够完善等问题。而发达国家和地区普遍已形成一

套完整、成熟的法律规范,在统一的法律框架约束

下,各级各地生态环境监测体系既相对统一又各

自独立,能够做到在兼顾生态环境监测体系规范

化运行的同时,更好地为不同层级的生态环境管

理提供有针对性的服务支撑。

因此,我国应当加快推动《生态环境监测条

例》的出台,并围绕《生态环境监测条例》抓紧完

善相关配套管理制度,将改革文件中的相关要求

通过法律条文和管理制度固化,理清监测与监管、

国家与地方、各部门之间、行政资源与社会资源之

间的关系,对生态环境监测的法律地位、职能任

务、网络建设、质量监管、数据法律效力、信息公开

共享等作出界定和规范,确保监测管理依法行政、

监测工作依法开展。

2.2　加强监测体系优化,系统推进“五个方面”

的转型升级

当前,我国仍处于各单一要素环境问题的攻

坚期,环境质量尚未得到根本改善,生态环境监测

的主要目的仍是支撑各环境要素的考核评估。而

发达国家和地区经过几十年的治理,环境质量基

本得到改善,管理重心已由单一要素的环境问题

转向综合性生态问题

[21-24]

目的也转向围绕解决综合

,

性

生态环境监测的主要

生态问题的成因和

机理。

因此,当前和今后一段时期将是我国破解复

杂环境问题的重要攻坚期

[25-26]

控因子将从常规污染物向新型、复合型

。生态

、

环

持久性污

境的管

染物转变,并逐步对生态系统和环境健康有所侧

重;管控区域将由城市向农村延伸,城市群一体化

标排放、引领精准治污和保障生态环境安全提供

支撑。具体来说,就是要系统推进“五个方面”的

转型升级,即:监测因子应当从常规理化指标向有

毒有害物质和生物、生态指标拓展,从浓度监测、

通量监测向成因机理解析拓展;监测网络应当从

均质化、规模化扩张向差异化、综合化布局转变;

功能定位应当从现状监测向预测预报和风险评估

拓展,从环境质量评价向生态健康评价拓展;覆盖

范围应当从陆地向海洋、从地上向地下、从水里向

岸上、从城镇向农村、从全国向全球拓展;技术手

段应当从传统手工监测向天地一体、自动智能、标

准精细、集成联动方向发展。

2.3　加强标准体系建设,不断提升监测质量和规

范化水平

近几年,随着生态环境保护事业的迅猛发展,

我国在生态环境监测方法标准领域取得了长足进

步,初步形成了涵盖水、气、土、固废、噪声、辐射等

环境要素主要管控因子的监测方法标准体

系

[27-29]

体系相比

。

,

但与

仍存在较大差距

发达国家和地

,主要表现在方法标准

区的监测方法标准

的管理模式相对落后,方法标准的验证颁布周期

较长,新方法的研发和运用滞后,方法标准与管理

标准的衔接不够,现行方法标准更新较慢,一些老

方法标准长期未更新,甚至个别标准与管理标准

脱节,不仅无法有效支撑管理,甚至成为推进管理

改革的障碍。

因此,我国应当坚持以技术方法引领环境管

理,注重强化标准方法的法律地位和标准研发能

力。一是要系统梳理不同部门的现行监测标准并

开展等效性评估,推动标准规范的整合统一,提高

监测数据的可比性;二是要抓紧确定标准制修订

清单,加快填平补齐气、水、土、固废、生态状况监

测,以及环境遥感监测、应急监测、现场执法监测、

质量控制等领域的标准规范,确保监测数据的合

法性和准确性;三是要建立“宽进严出、动态评

估”的标准管理机制,完善标准制修订技术导则,

动员包括监测机构、高等院校、科研院所和企业在

　　38中　国　环　境　监　测第37卷　第1期　2021年2月　

内的全社会力量参与标准制修订,积极关注和吸

纳环境监测新技术、新方法,加大方法标准储备力

度,通过研发储备、检验替代、适用评估等动态管

理机制,长期保持方法标准体系的先进性,真正做

到“只要想管,即能监测”。

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系、业务体系、标准方法体系等方面,举例浅析了美国、欧盟等发达国家和地区环境监测业务的发展现状,并从法律制度、

业务体系、方法标准等方面对比分析了中国与发达国家和地区的差异及不足,总结归纳了适用于中国国情的先进经验与

启示。在此基础上,初步研判了当前和今后一段时期中国生态环境监测的发展方向,并提出了相关建议,为加快推动实

现中国生态环境监测的跨越式发展提供参考和借鉴。

关键词:生态环境监测;发达国家和地区;发展方向;环境监测体系

中图分类号:X830　　　文献标志码:A　　　文章编号:1002-6002(2021)01-0034-06

DOI:10.19316/.1002-6002.2021.01.06

InsightsofDevelopmentExperienceofEcologicalandEnvironmentalMonitoringinDevelopedCountriesandRegionsto

China

houEnvironmentalMonitoringCenterofJiangsuProvince,Changzhou213001,China

ZHANGHao

1

,ZHAOCen

2

,CHENChuanzhong

2

,HUTianyang

2

,FUQiang

2

,ZHANGLifei

3

nvironmentalProtectionKeyLaboratoryofQualityControlinEnvironmentalMonitoring,ChinaNationalEnvironmental

nvironmentalProtectionKeyLaboratoryofDioxinPollutionControl,NationalResearchCenterforEnvironmental

MonitoringCentre,Beijing100012,China

Abstract:Under

thenewsituation,thedevelopmentofecologicalenvironmentmonitoringinChinaisfacingnewtasksand

AnalysisandMeasurement,Beijing100029,China

challenges,easpectsofenvironmentalmonitoring

monitoringdevelopmentindevelopedcountriessuchastheUnitedStatesandtheEuropeanUnion,andcomparativelyanalyzesthe

managementsystem,businesssystem,andstandardmethodsystem,thispaperanalyzesthecurrentsituationofenvironmental

differencesanddeficienciesbetweenChinaanddevelopedcountriesintermsoflegalsystemconstruction,systemoptimizationand

methodstandards,summarizestheadvancedexperienceandenlightenmentapplicabletoChina’tion,

thedevelopmentdirectionofecologicalenvironmentmonitoringinChinaatpresentandinthefutureispreliminarilystudiedand

judged,andrelevantsuggestionsareputforward,whichcanprovidereferenceforacceleratingtheleap-forwarddevelopmentof

ecologicalenvironmentmonitoringinChina.

Keywords:ecological

environmentmonitoring;developedcountriesandregions;developmentdirection;environmentalmonitoring

system

　　党的十九大以来,党中央、国务院对生态文明

建设和生态环境保护工作进行了重点部署,明确

提出了打好打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国

的新目标。特别是新一轮的中央机构改革赋予了

生态环境部门统一负责生态环境监测工作、评估

收稿日期:2019-09-29;修订日期:2020-06-10

基金项目:国家重点研发计划(2018YFC0213106)

生态环境状况、发布生态环境信息的职能,对生态

环境监测工作提出了新的更高的要求。而发达国

家和地区环境监测发展的经验,对我国当前和今

后一个时期生态环境监测的发展具有借鉴意义与

启示作用。

第一作者简介:张　皓(1984-),男,江苏常州人,硕士,高级工程师。

通讯作者:赵　岑

　张　皓等:发达国家和地区生态环境监测发展经历对中国的启示　35　

1　发达国家和地区生态环境监测发展现

状及特点

1.1　生态环境监测管理及运行机制

发达国家和地区普遍经历了法规制度建设、

组织体系优化、监管机制健全的发展历程,较早形

成了部门牵头、分级管理、政府监督、社会参与的

监测管理模式,并经历长期实践,在监测立法、制

测活动属于典型的市场行为,受市场经济支配,社

会资本对环境监测领域具有极大的投资热情。由

于环境监测的全面市场化,美国的社会化监测服

务行业发展极其迅猛,科研创新活力极强,大量企

业主动参与到监测新技术和新方法标准化的制定

当中,有力推动了监测技术的革新与发展。

四是环境质量与污染源的有机结合。EPA

通过实施排污许可证(NPDES)和最大日排污负

荷总量(TMDL)管理制度,实现了以区域(流域)

度规范及事权划分等方面已形成了一套相对成

熟、运行顺畅的管理机制。以美国为例,其监测管

理及运行机制主要有以下特点:

一是清晰的国家与地方事权。美国既通过完

善的法律体系明晰了国家与地方的环境监测事

权,又通过优化管理制度实现了上下监测业务的

有效衔接。以水环境监测管理为例,《清洁水法》

明确各州负责对本行政区内的水质状况进行系统

监测评估,每两年向美国国家环保署(EPA)提交

一次水质状态报告;EPA负责汇总编制国家水质

评估报告,内容包括环境质量状况及变化、成因、

源识别,评估受损程度和治理效益等,并形成相关

改进建议反馈至各州

[1]

二是多重法条约束

。

下的多方协作。EPA经

美国国会授权,拥有对各州环境监测行为的法定

监督权,负责组织环境质量调查和评估,并通过与

各州签订框架协议的形式分解环境监测任务。但

美国并没有专门的环境监测法令,监测的相关要

求都是分布在各环境要素管理的法规制度中,而

且除了EPA及其下设的一些分支机构外,政府层

面也没有上下层级分明的环境监测队伍。因此,

美国政府层面的环境监测是相对松散的体系,监

测工作也是在各类法律条款的约束下,由EPA协

同相关管理部门(例如联邦地质调查局、联邦鱼

类及野生动物署、国家海洋及大气管理局、国防部

等)、民间团体(大学、地区水资源协会、民间环保

组织等)

[2]

甚至个人共同完成。

三是最大限度地发挥市场潜力。虽然EPA

设立了10个分支机构(也称为地区办公室),并

拥有相应的直属实验室,但其只承担少量的国家

层面环境监测业务,主要职责还是对区域内环境

监测活动进行监督管理

[3]

是国家还是地方、政府还是企业

。因

,

此

大部分环境监测

,在美国,无论

业务都是通过购买服务的方式,由社会上的环境

分析实验室或环境服务工程单位来完成。环境监

功能用途为基础,将区域(流域)环境质量目标与

区域(流域)内各污染源排放管控目标有效结

合

[4-5]

同时,

,

建立了一整套监测技术支撑体系

将环境质量管理与污染源管理有机结合

,真正推动

。

落实了区域(流域)内企业的污染治理和生态修

复主体责任,很好地激发了市场活力,提升了社会

参与治理的积极性,有力推动了环境质量的改善。

五是明确的质量保证计划。美国法律明确规

定,应用环境监测数据的机构须对监测数据的质

量负责。许多环境管理决策都需要监测数据的支

撑,因此,EPA在开展环境监测项目和任何需要

环境监测数据支撑的管理及研究项目时,都要求

提供质量保证计划(QAPP)。为此,EPA制定了

详细的QAPP编写指南,明确规定了编写要点,并

且要求任何一项需收集环境监测数据的环境活动

必须有事先批准的QAPP。QAPP确定了项目的

关键负责人员,并为环境监测数据的使用及其质

量目标的实现提供了明确、完整的计划。

六是严格的许可资质管理。美国所有为环境

监管提供服务的监测实验室(包括政府部门直属

的技术研究中心、监测实验室及社会化监测服务

机构)都必须参与国家实验室认证协会(NELAC)

制定的国家环境实验室认证计划(NELAP)。由

评估专家组(评估专家组的负责人一般由所在地

区EPA工作人员或州认证机构的代表担任)对参

与认证的机构人员资格、能力水平、QAPP等进行

实地评估和审核。审核通过后,由州认证机构颁

发相关资质,且须每年进行一次资质审核,每3年

重新开展一次资质实地评估

[6]

质实地评估都是以确保QAPP的有效实施及年度

。资质审核与资

质量管理目标的全面达成为核心。此外,美国所

有厂家生产的用于环境监测的仪器设备均需经过

EPA

环境监测领域

鉴定确认并颁发生产许可证后

。州政府负责环境监测从业人员的

,方能应用于

资质管理,有关环境监测数据的分析和报告的编

　　36中　国　环　境　监　测第37卷　第1期　2021年2月　

写都须在经过资格认证的专业工程师的直接监督

1.2　生态环境监测业务体系

1.2.1　环境质量监测体系

当前,发达国家和地区普遍建立了覆盖大气、

下进行

[7]

。

水域进行定期评估(一般每两年更新评估一次),

确定受损水域及主要污染因子,报EPA审批通过

后,列入国家受损水域名单。EPA组织各州针对

每个受损水域制定单独的TMDL计划,即对水域

内所有点源划定混合区(排放影响区域),对不达

标的每一种污染因子制定每日最大负荷量(计算

该种污染物在该水体中能满足水质标准的最大含

量),将其分配给流入该水域的各个不同点源,并

据此向相关企业颁发水质许可证。持证企业根据

地表水、土壤和地下水等各环境要素,涵盖极地、

大洋等区域的规模化环境质量监测网络,点位数

量较多,但监测频次与指标安排具有极强的针对

性。以欧盟大气及流域水环境监测为例

[8-9]

,在流

域水环境监测方面,欧盟按照水质达标情况及管

理需求,将水质监测分为监督监测、运行监测和调

查监测3类,目前共设有各类监测站点约11万个

(

动态调整

含地表水和地下水

。其中,监督监测主要针对水质达到环

),并根据评估情况适时进行

境质量目标且生态状况良好的水体点位,其频次

为每个流域管理规划周期(不同流域的周期设定

不同)开展一次;运行监测主要针对水质难以达

到环境质量目标或存在污染排放现象的水体点

位,其频次不得低于监督监测的频次;调查监测主

要用于确定水环境质量目标无法实现的具体原

因、事故状态下污染的严重程度及对水生态环境

造成的影响等,点位和频次均根据实际需求进行

设置。在大气环境监测方面,欧盟共设有6

多个大气环境监测点,按照点位类型分为交通点

000

、

工业点、背景点3类,并根据大气环境质量达标情

况和对人体健康的影响,不断优化调整点位监测

指标。近年来,为更好地应对越发严重的O

3

污染

问题,欧盟有针对性地增加了NO

测点位,并适当减少了已长期稳定

2

、

达

O

3

标

、PM

的

2.

SO

5

监

2

、

1.

CO、PM

2.2　

10

监测点位。

发达国家和地区普遍建立了以许可证管理制

污染源监测体系

度为核心的污染源监测体系,实现了从申领、核发

到监督的全流程跟踪监测与管理,并明确持证单

位为提供监测数据的责任主体,全面提升和强化

了企业规范开展自行监测的意识。以美国水污染

源监测为例,NPDES和TMDL共同构成了美国水

污染源管控的核心制度。一方面,企业根据不同

污水处理工艺向所在州申请相应的排放许可证。

持证企业须按照NPDES的管理要求

[10-11]

对排放口开展自行监测,确保排放的污染物浓度

,定期

符合排放许可证规定的目标限值。州环境管理部

门定期或不定期对排放口开展监督监测,监测结

果作为执法处罚依据。另一方面,各州对所管辖

TMDL

监测,确

的管理要

保混合

求

区

,

的

对

水

所

质

负

达

责

到

的

阶

混

段

合

性

区

治

开

理

展

目

自

标

行

。

州环境管理部门随机对混合区开展监督监测,监

测结果作为执法处罚依据

[12-15]

40000个TMDL计划在实施过程中

。目前

,还有

,美国共有

多个TMDL计划即将进入实施阶段。EPA

70

通

000

过

对受损水域的涉水污染企业进行排放许可证和水

质许可证的双达标管控,倒逼企业除了采取措施

确保污染物达标排放外,还必须采取措施确保受

排放口影响水域水质的持续改善,真正实现了

1.

“谁污染

3　生态环境监测方法标准体系

、谁治理”。

发达国家和地区普遍经历了监测指标不断拓

展、监测手段不断丰富、监测精度不断提升的发展

历程,已形成了覆盖物理、化学、生物和生态系统

的环境监测标准体系,并与环境质量标准、污染物

排放标准相配套。以美国为例,目前美国能够监

测的各类污染物项目达1

境监测标准分析方法达900

600

多

多项

项,涵

,已

盖

建

物

立

理

的

、

环

化

学、生物、生态监测指标及其他功能分类特征项

目。其方法标准体系主要有以下特点

[16-20]

注重强化标准方法的法律地位。美国通过法定程

:一是

序把环境监测标准方法纳入联邦法规,使其成为

相关法典执行过程中的首选方法,大大提升了各

级、各类监测数据的准确性和可比性。例如,有毒

有机系列和地表水系列标准分别是《清洁空气

法》和《清洁水法》的首选方法。二是注重保持标

准的先进性与适用性。EPA负责统一制定发布

国家监测方法标准(联邦方法),各州、各区可制

定发布适用于所管辖区域的监测方法标准。EPA

还规定了联邦方法的修改、替换及新方法的建立

等动态评估程序,每两年开展一轮标准适用性评

估,以保证联邦环境监测分析方法体系始终处于

动态更新中。三是注重加强国家本级标准的研发

能力。大多数环境监测联邦方法都是由EPA制

　张　皓等:发达国家和地区生态环境监测发展经历对中国的启示　37　

定的,EPA直属环境监测研究所和实验室具有雄

厚的监测技术和标准规范研发能力,研发力量已

超过1

000人。

联防联控不断加强;管控手段将从控源减排和环

境质量达标考核逐步向风险防控和生态修复延

伸。我国生态环境监测应当在全面深化主要环境

要素达标监测(含环境质量和污染物排放)的基

础上,逐步向生态状况监测和环境风险预警延伸,

要着力构建生态环境状况综合评估与考核体系,

在助力环境质量目标考核的同时,为约束企业达

2　对我国的启示与建议

2.1　加强法律制度建设,全面推进依法监测和依

法管理

我国生态环境监测工作起步相对较晚,法律

支撑体系尚不完善,主要依靠行政手段推动。在

此条件下,虽然各级生态环境监测体系运行效率

较高,但依然存在环境监测的独立性与权威性难

以保证、各级监测事权界定不清、涉及环境质量监

测的各部门职能交叉、监测数据质量管理制度不

够完善等问题。而发达国家和地区普遍已形成一

套完整、成熟的法律规范,在统一的法律框架约束

下,各级各地生态环境监测体系既相对统一又各

自独立,能够做到在兼顾生态环境监测体系规范

化运行的同时,更好地为不同层级的生态环境管

理提供有针对性的服务支撑。

因此,我国应当加快推动《生态环境监测条

例》的出台,并围绕《生态环境监测条例》抓紧完

善相关配套管理制度,将改革文件中的相关要求

通过法律条文和管理制度固化,理清监测与监管、

国家与地方、各部门之间、行政资源与社会资源之

间的关系,对生态环境监测的法律地位、职能任

务、网络建设、质量监管、数据法律效力、信息公开

共享等作出界定和规范,确保监测管理依法行政、

监测工作依法开展。

2.2　加强监测体系优化,系统推进“五个方面”

的转型升级

当前,我国仍处于各单一要素环境问题的攻

坚期,环境质量尚未得到根本改善,生态环境监测

的主要目的仍是支撑各环境要素的考核评估。而

发达国家和地区经过几十年的治理,环境质量基

本得到改善,管理重心已由单一要素的环境问题

转向综合性生态问题

[21-24]

目的也转向围绕解决综合

,

性

生态环境监测的主要

生态问题的成因和

机理。

因此,当前和今后一段时期将是我国破解复

杂环境问题的重要攻坚期

[25-26]

控因子将从常规污染物向新型、复合型

。生态

、

环

持久性污

境的管

染物转变,并逐步对生态系统和环境健康有所侧

重;管控区域将由城市向农村延伸,城市群一体化

标排放、引领精准治污和保障生态环境安全提供

支撑。具体来说,就是要系统推进“五个方面”的

转型升级,即:监测因子应当从常规理化指标向有

毒有害物质和生物、生态指标拓展,从浓度监测、

通量监测向成因机理解析拓展;监测网络应当从

均质化、规模化扩张向差异化、综合化布局转变;

功能定位应当从现状监测向预测预报和风险评估

拓展,从环境质量评价向生态健康评价拓展;覆盖

范围应当从陆地向海洋、从地上向地下、从水里向

岸上、从城镇向农村、从全国向全球拓展;技术手

段应当从传统手工监测向天地一体、自动智能、标

准精细、集成联动方向发展。

2.3　加强标准体系建设,不断提升监测质量和规

范化水平

近几年,随着生态环境保护事业的迅猛发展,

我国在生态环境监测方法标准领域取得了长足进

步,初步形成了涵盖水、气、土、固废、噪声、辐射等

环境要素主要管控因子的监测方法标准体

系

[27-29]

体系相比

。

,

但与

仍存在较大差距

发达国家和地

,主要表现在方法标准

区的监测方法标准

的管理模式相对落后,方法标准的验证颁布周期

较长,新方法的研发和运用滞后,方法标准与管理

标准的衔接不够,现行方法标准更新较慢,一些老

方法标准长期未更新,甚至个别标准与管理标准

脱节,不仅无法有效支撑管理,甚至成为推进管理

改革的障碍。

因此,我国应当坚持以技术方法引领环境管

理,注重强化标准方法的法律地位和标准研发能

力。一是要系统梳理不同部门的现行监测标准并

开展等效性评估,推动标准规范的整合统一,提高

监测数据的可比性;二是要抓紧确定标准制修订

清单,加快填平补齐气、水、土、固废、生态状况监

测,以及环境遥感监测、应急监测、现场执法监测、

质量控制等领域的标准规范,确保监测数据的合

法性和准确性;三是要建立“宽进严出、动态评

估”的标准管理机制,完善标准制修订技术导则,

动员包括监测机构、高等院校、科研院所和企业在

　　38中　国　环　境　监　测第37卷　第1期　2021年2月　

内的全社会力量参与标准制修订,积极关注和吸

纳环境监测新技术、新方法,加大方法标准储备力

度,通过研发储备、检验替代、适用评估等动态管

理机制,长期保持方法标准体系的先进性,真正做

到“只要想管,即能监测”。

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