2024年7月23日发(作者：花芳蕤)
盛子强 曹晔 赵宝柱
关键词：中职学生；助学金制度；免学费制度；利益主体；影响
作者简介：盛子强（1969-），男，河北卢龙县人，河北科技师范学院继续教育学院副教
授，研究方向为职业教育管理；曹晔，河北科技师范学院教授；赵宝柱，河北科技师范学院
继续教育学院院长，副教授。
基金项目：全国教育科学规划2007年度职业教育研究专项立项课题“中等职业教育贫困
家庭学生国家资助体系研究”（编号：GJA070013，主持人：赵伟）和2008年度职业教育研究
专项立项课题“推进农村中等职业教育逐步实行免费的政策研究”（编号：GJA080005，主持
人：张志增）的部分研究成果。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2011）16-0038-06
我国于2006年和2009年相继实施了中等职业学校家庭经济困难学生助学金制度和中等
职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费制度，两个制度实施以来受到了社会
各界的广泛好评，但现实中究竟对受助家庭、学生以及学校和财政部门产生了哪些影响．这
些影响哪些是有益的，哪些是不利的；哪些是近期的，哪些是长远的；需要我们认真总结分
析，以便进一步完善制度．促进中等职业教育又好又快地发展。
一、对利益各方的影响
（一）对学生家庭影响
中等职业学校学生资助制度对学生家庭的影响表现在以下几方面：
1．有效地缓解了家庭经济困难，能够确保困难家庭学生就学。目前，我国中等职业学校
学生70%以上是农村学生，即使是城镇学生．20%左右也是低收入家庭。据重庆市教科所对2000
年32969名中等职业学校新生的调查，家庭月收入低于1500元者占94.6%，父母职业为农民、
工人、无业、个体者占96.4%，82.2%的学生感到家里交学费存在困难。另据国家教育行政学
院的一项调查研究表明．中等职业学校学生中家庭经济困难的学生占主体（详见表1）。据青
海省教育厅副厅长来萍介绍，目前青海省中职学校学生中82%来自农村，学生总数中有70%
多是贫困学生。另外还有很多孩子因家庭贫困没有进入中职学校接受教育。
中等职业教育是高中阶段教育．1998年招生改革并轨后．采取收费上学，由于中等职业
学校贫困家庭的生源占主体，学生普遍感觉学费高。据2008年1月对河南省12所中等职业
学校的调查显示．42.1%的学生认为学费太高，近1/3的家庭每年需要为学生支付超过3000
元的生活费，超过一半的家庭每年需要支付1000～3000元的生活费。从总量上来看．河南省
的中职学费占经费总量的比例高于普通高中．已经成为居民的重要负担。近两年来．国家加
强了对学生的帮困力度，但还远远不够，现在一个中职生的学费、住宿费、书杂费等每年大
约需要3500～4000元，加上最低生活费每月需要300～500元，每年开支将近1万元，这对
于许多农村家庭来说是一个较重的负担。学生资助制度解决了家庭困难学生因学费问题难以
就学的问题，使更多愿意上中等职业学校的学生的愿望得以实现，增强了职业教育的吸引力。
2．学生选择中职学校的主要动因并非是国家助学金和免学费。从多个调查的结果来看，
绝大部分家长不是因为家庭穷困才选择中职学校，上中职学校是家长和学生不能进入理想的
普通高中后无奈的选择，只有少数家长原本想让孩子外出打工，后因为有国家资助才又让孩
子走进中职校门。根据江西师范大学副教授陈胜祥的调查研究显示：在被调查的914名中职
新生中，只有2.3%的人承认是冲着助学金的资助而就读中职学校的。另据国家教育行政学院
的一项调查表明：助学金政策不是学生选择读中职的主要原因，学生选择读中职的主要原因
是兴趣爱好、家庭经济条件差和成绩不好。其中．“由于自己兴趣爱好而读中职”的占32%，
“家里经济条件不好．父母希望自己早点工作而读中职”的占30.5%．“由于学习成绩不好而
读中职”的占29.30%，“初中学校教师动员”的占6.3%，而“因为上中职有国家助学补助金”
的很少，仅占1.9%。
当然．经济发展水平不同地区的家庭对这一制度的认识有一定的差异。经济发达地区较
经济落后地区．国家中职教育助学金政策对农户家庭教育决策的影响越弱：在经济发达地区，
国家中职助学金政策对农户教育决策的影响更单纯地受到“子女在校学习成绩”的影响。
3．家庭对中职学生资助制度普遍欢迎，但对发放方式存在不同看法。对于国家设立助学
金和实施免费政策．家长们一致举双手赞成，但对助学金的发放方式上提出了一些建设性建
议，有的家长认为孩子年龄小，许多独生子女理财能力弱，助学金直接打入饭卡可以控制学
生的一些不合理消费；有的家长认为助学金半年发放一次，家长可以用来顶抵一部分学费，
等等。
（二）对学生的影响
1．促进了学生就学．使学生能安心地在学校学习。中职学生绝大部分是城乡低收入家庭，
资助制度极大地解决了他们的后顾之忧。按月发放的助学金减轻了家庭负担的同时，也在一
定程度上改善了学生的生活质量，促使他们能够安心学习，避免了学生因学费问题而中途流
失。国家教育行政学院的一项调查表明．中职生生活费和助学金主要用于一日三餐、买学习
用品和日用品上，前三项的比例分别占生活费比例的97.3%和助学金比例的96.5%。目前中职
学校学生以农村生源为主体，其中家庭经济困难的学生所占比例较以前有所增加，这些学生
成为流失人数的主体，约占流失总数的45%左右。这一部分学生能在第一学期到校报名读书，
说明有较强的求学欲望，但由于家庭困难而不得己被迫退学。有的外出打工，有的另谋职业。
2．学生对资助制度公平性存在不同看法。调查中．一些学生认为资助制度存在不公平性。
目前，中等职业学校一二年级在校生90%可以享受到助学金．但现实中我国不仅城乡居民经
济收入存在较大的差距．而且农户之间收入也存在较大的差异，2008年我国农村居民家庭恩
格尔系数为43.7%，而城市为37.9%．农村居民贫富差距大于城市居民。而农村学生一二年级
每生每年1500元的助学金补助．对于农村富裕家庭子女来说无所谓，而对于贫困家庭子女来
说又显得不够。
受传统体制的影响，在许多学生的眼里，助学金是给品学兼优的学生，农村学生人人有
份不利于激励学生的学习，尽管文件中规定各地要安排奖学金．对品学兼优的中等职业学校
学生予以奖励，但5%的学生获得奖学金，奖励面又太小，不利于调动大家的学习积极性。一
些地区探讨新的助学制度，如广东省广州市中职国家助学金分成三个档次，分别是9600兀、
3600兀、1500元。其中一档9600元仅仅针对广州市的两个县级市的200名以内的极其贫困
学生，二档3600元主要针对城市低保家庭子女；对于外地生源也发放国家助学金。
3．资助制度对学生也产生了一些负面影响。中等职业学校学生资助制度作为国家民生政
策的一个重要组成部分，绝大部分学生能对这一公共阳光政策有正确的认识，但调查中也发
现，一些学生认为是“国家拿钱让我上职业学校．并不是我要上职业学校；资助金是我上职
业学校的一种补偿，是一种福利。”由于认识片面，导致学习不积极主动。同时也助长了一些
学生不合理的消费，请客吃饭、聚会，经常到网吧、游戏厅娱乐的现象比以前增多。在助学
金、奖学金的评议过程中，也有出现学生小集团权力操纵的现象，使“真正贫困的学生”难
以享受到，不利于学生的团结等。
（三）对中等职业学校的影响
无论是助学金制度还是免学费制度．需要学校评定受资助对象。同时，要做到公平、公
正还需要加大监管力度，这无疑给职业学校增加了大量的工作。总的来看，助学金制度对学
校的影响是积极的，但免学费制度对学校的影响比较复杂。免学费政策从对学校学费收入总
量来看，影响不是太大。因为各级财政补助的标准是按目前学校的收费标准来执行，只不过
学费的承担主体发生了变化．由免学费学生变为各级财政部门。当然，过去向学生收费，一
部分学生因家庭经济困难而不能按时交纳学费．甚至根本交不起学费而产生欠费现象．可能
影响学校学费的收入，免费后就不存在这一问题，按道理实施免费政策对学校来说是一件好
事．但从调研情况来看，学校对这一政策也存在一些不积极的因素，其原因主要集中在以下
几个方面：
1．第三年学费收入没有保障。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中规定，
中等职业学校需有一年的时间到企业顶岗实习，为此财政部等四部委颁布的《关于中等职业
学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号）中规定：
“第三学年学校因免除学费导致的运转经费缺口，原则上由学校通过校企合作和顶岗实习等
方式获取的收入予以弥补．对涉农专业和经认定顶岗实习有困难的其他专业．由财政按一定
标准给予学校顶岗实习补助．具体办法由国务院相关部门另行制定。”也就是说免学费学生第
三年的学费只能从学校的校企合作和学生的顶岗实习收入中收取，而不能再向学生家长收取。
从现实来看，我国中等职业学校通过校企合作来增加收入难度大，学生到企业顶岗实习也存
在较多的困难。一方面，企业支付给学生的顶岗实习工资我国没有明确的规定参照执行，企
业往往支付的工资较少。而国外许多国家对学徒工资制订了明确的标准。如德国雇主和雇员
组织制订了全国统一的最低学徒工资标准，第一年学徒工资约为技术工人工资的1/3，第三
年提高到40%。英国的学徒工资约为成人平均工资的一半。芬兰规定．18岁以下的学生学徒
工资为国家最低工资标准的50%至70% ,18岁至24岁的学生学徒工资为国家最低工资标准的
70%至90%。另一方面，学生到企业实习也比较分散．学校也很难掌握学生的收支情况，致使
学校第三年的学费收入受到不同程度损失。学校既得利益受损是学校对执行这一政策大打折
扣的最主要原因。
2．补助经费到位不及时。从免费资金的流程来看，各级财政下达的免学费补助资金到学
校所属政府教育核算分中心后，能够及时拨付到各中职学校。但由于中等职业学校招生时间
长．学生的流动性比较大，往往需要开学后一两个月才能确定学生人数，然后逐级上报人数、
审批，再加上财政资金自身的问题，影响了资金发放的时间．给学校资金正常运转带来了一
些不利。
3．基层配套资金落实不到位。免学费工作遵循的基本原则是“中央政策引导、地方统筹
安排、积极稳妥起步、逐步推进实施”，免费资金由中央与地方财政按比例支付，而且中央拿
大头．按道理地方应有积极性，但由于目前中央实施的项目大多需要地方配套，而1994年我
国财税体制实行分税制以来．中央财政集中财力过多，地方财力不足，特别是基层财政最困
难。用地方官员的话说，财权层层上收，事权层层下放，财权与事权不对等。现实中一些基
层干部调侃地形容“中央财政蒸蒸日上．省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政
哭爹喊娘，乡级财政精精光光”。虽说的有点不贴切，但县级财政包括一些贫困地区的市级财
政在现实中确实比较拮据。近两年各地落实中小学教师绩效工资．提高了工资水平，一些基
层财政筹措这部分资金就比较困难，根本无精力和能力兑现免费资金．导致个别地方存在配
套资金不到位的情况。
基于上述原因，一些学校明确表示不愿意上报免学费学生，尤其是一些招生比较好的学
校。
（四）对地方财政的影响
总的来说，实行助学金和免学费政策，使得缴费主体由学生个人转为各级财政。助学金
是中央财政支付，地方政府发放，对地方财政没有影响。而免学费政策由中央财政和地方财
政按比例分担，加大了地方政府的财政负担。具体来看，表现在以下几个方面：
1．地方制定的学费收费标准越高财政负担越重。在免学费政策出台以前，凡是收费标准
高的省市，政府的财政负担越少；而免学费政策出台以后却走向了反面。1997年底，国家教
委、国家计委联合签发了《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》，1998年以来，我
国许多省制订了中等职业学校学费标准。总体来看，东部地区和西部地区制定的收费标准相
对较低，而中部地区收费标准相对较高。当然，东部收费低是由于财政投入大所致．而西部
收费低主要是人民群众收入水平低。如广东省职业高中平均收费标准1000元／生／年(可上
调20%)．而湖南省最低的理工科类收费标准为2000元／生／年。即使同一经济区域，如中
部地区的黑龙江和湖南省．黑龙江省农林水产类专业学费标准为1400元／生／年，而湖南省
文、农、林、师范类学校学费标准为普通中专1900元／生／年，职业中专1300元／生／年，
二者的学费收费标准存在比较大的差异。
2．学生越多的省份财政支出越多。目前的中等职业教育免费政策，中央对西部、中部、
东部采取分而治之的办法．中央财政主要支持西部和中部地区．充分体现了区域统筹发展的
战略意图。由于区域经济社会发展的不平衡性，不仅我国三大经济区域存在较大差异，即使
在同一类型经济区域，也存在较大的经济社会差异。中等职业学校学生人数在不同省份存在
着较大的差异，如2009年四川省中等职业学校在校生（不包括技校）人数为内蒙古的3.68
倍；四川省地方财政一般预算收入1174.2亿元，而内蒙古地方财政一般预算收入850.75亿
元，四川仅为内蒙古的1.38倍。二省（区）地方财政能力与支持学生人数存在较大的差异，
正是由于内蒙古财政相对好一些，因此从2009年秋季学期起，内蒙古自治区在执行国家免学
费政策的基础上，将中等职业学校城市户籍家庭经济困难学生也纳入免学费实施范围．同时
对在自治区境内的中等职业学校就读的33个牧业旗县中的牧业户籍学生也全部实行免学费
政策。
3．地方财政与中央财政将产生新的博弈。根据“中央政策引导、地方统筹安排、积极稳
妥起步、逐步推进实施”的原则，财政部等四部委颁布的《关于中等职业学校农村家庭经济
困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号）中规定：“免学费补助资
金，由中央财政统一按照每生每年平均2000元标准，与地方财政按比例分担”。同时指出：
“免学费标准按各省（区、市）人民政府及其价格主管部门批准的学费标准确定。”
从各省制定的免学费标准来看，绝大部分采用了国家规定的2000元这一标准．但也有部
分省与国家的标准不一，如河北省规定的免费标准是：省及设区市、市辖区所属学校平均每
生每年2300元（对其中位于县城和乡镇的学校，执行县（市）所属学校的补助标准，下同），
县（市）所属学校平均每生每年1600元。陕西省制定的免费标准是1600元，而2000年陕西
省物价局、省教育委员会、省财政厅《关于我省2000年高等学校和中等专业学校收费标准的
通知》（陕价费调发[2000]78号）中规定：“普通中等专业学校学生的学费按普通高校相同专
业收费标准的80%执行。普通中等师范学校的师范生，其收费标准一般专业按2300元／生，
年收取，艺术专业按3500元／生／年收取”。明显高于陕西省制定的免费标准1600兀。
从近期来看．制定的免费标准高低对地方财政的影响没有多大差异，各省的免费文件中
都规定：“按现行的收费标准免学费”，同时指出“学校实际收费标准高于免学费补助标准的，
可按物价部门批准的现行收费标准给予补助，学校实际收费标准低于物价部门批准的收费标
准的，按学校实际收费标准给予补助．由此增加的支出全部由同级财政承担。结余资金暂存
各级财政部门，不得擅自动用，待中央有关政策明确后，按规定办理。”
但从长期来看．制定的标准越高，地方财政负担越重；相反制定的标准越低，地方财政
负担越轻，甚至可以用中央结余的补贴减轻一部分财政负担。同时，中央财政不分专业每生
2000元的免费标准，很可能成为各地的执行标准．这可能导致两方面的不良后果：一是导致
一些过去制定的学费标准较高的省份现在可能采用国家的这一标准．因而使学校收入减少；
二是财政部门为了操作简便，不再分专业制定学费标准，造成对兴办实习实训条件要求高或
办学费用高的专业的学校的不公平．甚至制约这些专业的发展，需要制定配套政策予以矫正。
（五）对中央财政的影响
中等职业学校学生助学金和免学费制度对中央财政的影响集中表现在资助额度的大
小．而资助额度取决于中等职业学校全日制一二年级在校学生人数。因此，如何鉴定全日制
在校生是影响中等职业学校人数的一个关键问题。这就需要明确两个问题：一是如何鉴定全
日制在校生。1999年高等教育扩招以来，许多中等职业学校采取注册入学。近年来随着初中
学生人数的快速下降．中等职业学校招生人数也出现了不同程度的减少，改变生源结构成为
中等职业学校发展的一个必然趋势，因此，一些职业学校将农民工、农村科技带头人等纳入
招生范围，这些人是否能开展全日制教育，能否纳入资助对象成为近年来人们关注和争论的
焦点。二是如何计算一二年级在校生人数．中等职业学校的学生流失率较大．如何有效计算
在校生是一个比较难的问题，可见，对中央财政影响大的两个因素是受资助对象范围和在校
生人数的确定。
二、几点政策性建议
（一）国家助学金实行普惠制
（二）城乡职业学校免费标准应统一
以往制定的中等职业学校学费标准．由于历史的沿革和考虑到城乡居民收入的差异，同
类专业城乡职业教育的收费标准是不同的，往往农村职业学校收费标准比城市职业学校要
低．但这并不意味着农村职业教育办学成本低。如今实行免费教育制度后，缴费的主体发生
了变化，变个人缴费为国家缴费，国家缴费就是国家拿钱办教育，如果仍实行城乡免费标准
的差别，就是一种歧视政策。从现实来看．我国农村职业学校办学条件普遍不如城镇职业学
校，如果仍实行差别政策，这种差距就不可能缩小，既不能反映国家城乡统筹的意志，也对
就读农村学校的学生是不公平的。因此，城乡职业教育应制定统一的免学费标准。
（三）各地应尽快出台按专业大类制定的收费标准
我国各省物价部门均对本省中等职业学校在1999年招生并轨时制订了学费收费标准。
1996年12月16日国家教育委员会、国家计划委员会、财政部联合颁布的《中等职业学校收
费管理暂行办法》中规定：“中等职业教育属于非义务教育阶段，学校依据国家有关规定，向
学生收取学费”。“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业
的学校应有所区别”。各地在制定学校收费标准时不仅考虑了上述要求．还考虑两个方面：一
方面考虑了调节不同专业的供求矛盾。如吉林省1999年制定的普通中等专业学校（含中等师
范学校）收费标准是：一般专业每生每学年学费标准为2200元；计算机、外语、公安、医药
卫生专业每生每学年2700元；体育、音乐、美术、特殊教育、幼儿教育专业每生每学年3200
元。很明显外语和计算机在当时是比较热门的专业。另一方面不同类型中等职业学校收费标
准也存在差异。如吉林省1999年制定的普通中等专业学校（含中等师范学校）收费标准中规
定职业高中按照普通中专专业收费标准的80%收取学费。而对培养成本大多数省份除对音体
美专业考虑外，其他专业考虑的并不是太多，致使专业收费并没有充分考虑培养成本。更为
重要的是2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》中提出了“工学结合、校企合作”
的人才培养模式，这一人才模式极大地拉开了不同专业之间的人才培养成本，因此各省应尽
快将三类中等职业学校分专业大类制定统一的学费收费标准。
（四）应制定中等职业学校生均公用经费定额标准
目前，我国中等职业教育免费仅限于涉农专业和农村家庭经济困难学生，比例相对较低，
最高的内蒙古自治区（还包含了城镇低收人家庭和牧区全部中职学生）比例为41.3%。因此，
各省财政支出总额还不算太大。随着中等职业学校免费范围的扩大，财政支出的数额将不断
扩大，为了避免一些财政相对紧张的地区在免费范围不断扩大的同时缩减正常的拨款经费，
出现顾此失彼的局面，应加快制定中等职业学校生均公用经费定额标准。目前，一些发达省
（市）已制订了生均公用经费定额标准，如2007年《上海市市教委、市财政局关于调整本市
中等职业学校生均公用经费定额标准的通知》(沪教委财[2007]51号），把中等职业教育按专
业大类划分为7个等级．有效地体现了不同专业的培养成本。当然，制定生均公用经费定额
标准也是依法执政的需要。更为重要的是从长远来看，如果中等职业教育实行全额免费．到
时免费与生均公用经费就合二为一，因此，制定生均公用经费定额标准是落实中等职业学校
免学费工作的重要组成部分。
（五）减轻县级财政配套资金的负担
财政部等四部委颁布的《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学
费工作的意见》（财教[2009]442号）中规定：“各省级财政要统筹安排中央补助资金和地方
应分担的资金．制订本行政区域内各级财政的具体分担办法．完善省对困难市（县、区）的
转移支付制度，确保免学费补助资金落实到位”。各省在制定对地方财政负担部分时．往往按
学校现行管理体制和财政隶属关系分级负担。一般而言，省属学校免学费补助资金全部由省
财政负担，市属学校由省、市按比例分担，县属学校由省、市、县按比例分担；省财政直管
县由省、县按比例分担。各省按照财政部的要求对贫困地级市、县财政给予了一定补贴。
从前面的分析不难看出，我国许多县级财政比较困难，随着中等职业学校免费范围的逐
步扩大，县级财政落实免费资金的困难越来越大．影响这一政策落实的进度和社会形象。另
外，职业教育培养的人才毕业后大多到发达地区和城市就业，具有较大的外部性，按照“谁
受益、谁负担”的原则，也应由省、市财政来负担。
（六）免学费补助资金实行学期预拨和结算制度
针对目前免学费补助资金不能及时到位的情况，应实行预拨付制度。每年秋季学期开学
前，各级财政、职业教育行政管理部门应将免学费补助资金预拨到所属学校，确保学校正常
运转。秋季学期结束后．按实际免学费人数和分专业免学费标准进行学期结算．在下达春季
学期预算时予以追加或核减。春季学期开学前，根据上一年度秋季学期学校享受免学费学生
数和免学费标准，下达春季学期免学费补助资金预算。享受免学费学生中途退学或转学．从
次月起相应停止免学费补助．由此形成的资金结余全部用于下一学期免学费补助。
（七）各级政府应加大对职业教育基础能力建设力度
中等职业教育农村家庭困难学生资助和免学费政策开了我国非义务教育实行免费教育的
先河．充分体现了党和国家对职业教育的高度重视．对于改善社会对职业教育的认识、增强
职业教育吸引力、提高职业教育社会地位起到了积极的作用，是一项民心工程，深受老百姓
的欢迎，也有助于构建和谐型社会，促进社会主义新农村建设。总的来看这项政策有助于中
等职业教育规模的扩张．但对中等职业教育内涵发展的作用并不是太大。因为目前我国中等
职业教育仍然是各级各类教育发展中最薄弱的环节．办人民满意的教育所需的基础能力还很
差，亟待提高。
职业教育是以就业为导向的教育．能不能就业是职业教育办学好坏的重要标志．而这主
要取决于办学条件。助学金制度和免学费制度虽有助于学生上学，但不能从根本上改变学校
的办学条件。“欲木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其源泉。”因此．政府的财力投
入在增强职业教育“输血功能”的同时要增强“造血功能”．加大对职业教育基础能力建设的
力度，让中职学校无论从外观还是从内涵都具有吸引力．真正把学生培养成社会需要的技能
型人才，增强就业能力，才能使资助政策大放光彩。
2024年7月23日发(作者：花芳蕤)
盛子强 曹晔 赵宝柱
关键词：中职学生；助学金制度；免学费制度；利益主体；影响
作者简介：盛子强（1969-），男，河北卢龙县人，河北科技师范学院继续教育学院副教
授，研究方向为职业教育管理；曹晔，河北科技师范学院教授；赵宝柱，河北科技师范学院
继续教育学院院长，副教授。
基金项目：全国教育科学规划2007年度职业教育研究专项立项课题“中等职业教育贫困
家庭学生国家资助体系研究”（编号：GJA070013，主持人：赵伟）和2008年度职业教育研究
专项立项课题“推进农村中等职业教育逐步实行免费的政策研究”（编号：GJA080005，主持
人：张志增）的部分研究成果。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2011）16-0038-06
我国于2006年和2009年相继实施了中等职业学校家庭经济困难学生助学金制度和中等
职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费制度，两个制度实施以来受到了社会
各界的广泛好评，但现实中究竟对受助家庭、学生以及学校和财政部门产生了哪些影响．这
些影响哪些是有益的，哪些是不利的；哪些是近期的，哪些是长远的；需要我们认真总结分
析，以便进一步完善制度．促进中等职业教育又好又快地发展。
一、对利益各方的影响
（一）对学生家庭影响
中等职业学校学生资助制度对学生家庭的影响表现在以下几方面：
1．有效地缓解了家庭经济困难，能够确保困难家庭学生就学。目前，我国中等职业学校
学生70%以上是农村学生，即使是城镇学生．20%左右也是低收入家庭。据重庆市教科所对2000
年32969名中等职业学校新生的调查，家庭月收入低于1500元者占94.6%，父母职业为农民、
工人、无业、个体者占96.4%，82.2%的学生感到家里交学费存在困难。另据国家教育行政学
院的一项调查研究表明．中等职业学校学生中家庭经济困难的学生占主体（详见表1）。据青
海省教育厅副厅长来萍介绍，目前青海省中职学校学生中82%来自农村，学生总数中有70%
多是贫困学生。另外还有很多孩子因家庭贫困没有进入中职学校接受教育。
中等职业教育是高中阶段教育．1998年招生改革并轨后．采取收费上学，由于中等职业
学校贫困家庭的生源占主体，学生普遍感觉学费高。据2008年1月对河南省12所中等职业
学校的调查显示．42.1%的学生认为学费太高，近1/3的家庭每年需要为学生支付超过3000
元的生活费，超过一半的家庭每年需要支付1000～3000元的生活费。从总量上来看．河南省
的中职学费占经费总量的比例高于普通高中．已经成为居民的重要负担。近两年来．国家加
强了对学生的帮困力度，但还远远不够，现在一个中职生的学费、住宿费、书杂费等每年大
约需要3500～4000元，加上最低生活费每月需要300～500元，每年开支将近1万元，这对
于许多农村家庭来说是一个较重的负担。学生资助制度解决了家庭困难学生因学费问题难以
就学的问题，使更多愿意上中等职业学校的学生的愿望得以实现，增强了职业教育的吸引力。
2．学生选择中职学校的主要动因并非是国家助学金和免学费。从多个调查的结果来看，
绝大部分家长不是因为家庭穷困才选择中职学校，上中职学校是家长和学生不能进入理想的
普通高中后无奈的选择，只有少数家长原本想让孩子外出打工，后因为有国家资助才又让孩
子走进中职校门。根据江西师范大学副教授陈胜祥的调查研究显示：在被调查的914名中职
新生中，只有2.3%的人承认是冲着助学金的资助而就读中职学校的。另据国家教育行政学院
的一项调查表明：助学金政策不是学生选择读中职的主要原因，学生选择读中职的主要原因
是兴趣爱好、家庭经济条件差和成绩不好。其中．“由于自己兴趣爱好而读中职”的占32%，
“家里经济条件不好．父母希望自己早点工作而读中职”的占30.5%．“由于学习成绩不好而
读中职”的占29.30%，“初中学校教师动员”的占6.3%，而“因为上中职有国家助学补助金”
的很少，仅占1.9%。
当然．经济发展水平不同地区的家庭对这一制度的认识有一定的差异。经济发达地区较
经济落后地区．国家中职教育助学金政策对农户家庭教育决策的影响越弱：在经济发达地区，
国家中职助学金政策对农户教育决策的影响更单纯地受到“子女在校学习成绩”的影响。
3．家庭对中职学生资助制度普遍欢迎，但对发放方式存在不同看法。对于国家设立助学
金和实施免费政策．家长们一致举双手赞成，但对助学金的发放方式上提出了一些建设性建
议，有的家长认为孩子年龄小，许多独生子女理财能力弱，助学金直接打入饭卡可以控制学
生的一些不合理消费；有的家长认为助学金半年发放一次，家长可以用来顶抵一部分学费，
等等。
（二）对学生的影响
1．促进了学生就学．使学生能安心地在学校学习。中职学生绝大部分是城乡低收入家庭，
资助制度极大地解决了他们的后顾之忧。按月发放的助学金减轻了家庭负担的同时，也在一
定程度上改善了学生的生活质量，促使他们能够安心学习，避免了学生因学费问题而中途流
失。国家教育行政学院的一项调查表明．中职生生活费和助学金主要用于一日三餐、买学习
用品和日用品上，前三项的比例分别占生活费比例的97.3%和助学金比例的96.5%。目前中职
学校学生以农村生源为主体，其中家庭经济困难的学生所占比例较以前有所增加，这些学生
成为流失人数的主体，约占流失总数的45%左右。这一部分学生能在第一学期到校报名读书，
说明有较强的求学欲望，但由于家庭困难而不得己被迫退学。有的外出打工，有的另谋职业。
2．学生对资助制度公平性存在不同看法。调查中．一些学生认为资助制度存在不公平性。
目前，中等职业学校一二年级在校生90%可以享受到助学金．但现实中我国不仅城乡居民经
济收入存在较大的差距．而且农户之间收入也存在较大的差异，2008年我国农村居民家庭恩
格尔系数为43.7%，而城市为37.9%．农村居民贫富差距大于城市居民。而农村学生一二年级
每生每年1500元的助学金补助．对于农村富裕家庭子女来说无所谓，而对于贫困家庭子女来
说又显得不够。
受传统体制的影响，在许多学生的眼里，助学金是给品学兼优的学生，农村学生人人有
份不利于激励学生的学习，尽管文件中规定各地要安排奖学金．对品学兼优的中等职业学校
学生予以奖励，但5%的学生获得奖学金，奖励面又太小，不利于调动大家的学习积极性。一
些地区探讨新的助学制度，如广东省广州市中职国家助学金分成三个档次，分别是9600兀、
3600兀、1500元。其中一档9600元仅仅针对广州市的两个县级市的200名以内的极其贫困
学生，二档3600元主要针对城市低保家庭子女；对于外地生源也发放国家助学金。
3．资助制度对学生也产生了一些负面影响。中等职业学校学生资助制度作为国家民生政
策的一个重要组成部分，绝大部分学生能对这一公共阳光政策有正确的认识，但调查中也发
现，一些学生认为是“国家拿钱让我上职业学校．并不是我要上职业学校；资助金是我上职
业学校的一种补偿，是一种福利。”由于认识片面，导致学习不积极主动。同时也助长了一些
学生不合理的消费，请客吃饭、聚会，经常到网吧、游戏厅娱乐的现象比以前增多。在助学
金、奖学金的评议过程中，也有出现学生小集团权力操纵的现象，使“真正贫困的学生”难
以享受到，不利于学生的团结等。
（三）对中等职业学校的影响
无论是助学金制度还是免学费制度．需要学校评定受资助对象。同时，要做到公平、公
正还需要加大监管力度，这无疑给职业学校增加了大量的工作。总的来看，助学金制度对学
校的影响是积极的，但免学费制度对学校的影响比较复杂。免学费政策从对学校学费收入总
量来看，影响不是太大。因为各级财政补助的标准是按目前学校的收费标准来执行，只不过
学费的承担主体发生了变化．由免学费学生变为各级财政部门。当然，过去向学生收费，一
部分学生因家庭经济困难而不能按时交纳学费．甚至根本交不起学费而产生欠费现象．可能
影响学校学费的收入，免费后就不存在这一问题，按道理实施免费政策对学校来说是一件好
事．但从调研情况来看，学校对这一政策也存在一些不积极的因素，其原因主要集中在以下
几个方面：
1．第三年学费收入没有保障。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中规定，
中等职业学校需有一年的时间到企业顶岗实习，为此财政部等四部委颁布的《关于中等职业
学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号）中规定：
“第三学年学校因免除学费导致的运转经费缺口，原则上由学校通过校企合作和顶岗实习等
方式获取的收入予以弥补．对涉农专业和经认定顶岗实习有困难的其他专业．由财政按一定
标准给予学校顶岗实习补助．具体办法由国务院相关部门另行制定。”也就是说免学费学生第
三年的学费只能从学校的校企合作和学生的顶岗实习收入中收取，而不能再向学生家长收取。
从现实来看，我国中等职业学校通过校企合作来增加收入难度大，学生到企业顶岗实习也存
在较多的困难。一方面，企业支付给学生的顶岗实习工资我国没有明确的规定参照执行，企
业往往支付的工资较少。而国外许多国家对学徒工资制订了明确的标准。如德国雇主和雇员
组织制订了全国统一的最低学徒工资标准，第一年学徒工资约为技术工人工资的1/3，第三
年提高到40%。英国的学徒工资约为成人平均工资的一半。芬兰规定．18岁以下的学生学徒
工资为国家最低工资标准的50%至70% ,18岁至24岁的学生学徒工资为国家最低工资标准的
70%至90%。另一方面，学生到企业实习也比较分散．学校也很难掌握学生的收支情况，致使
学校第三年的学费收入受到不同程度损失。学校既得利益受损是学校对执行这一政策大打折
扣的最主要原因。
2．补助经费到位不及时。从免费资金的流程来看，各级财政下达的免学费补助资金到学
校所属政府教育核算分中心后，能够及时拨付到各中职学校。但由于中等职业学校招生时间
长．学生的流动性比较大，往往需要开学后一两个月才能确定学生人数，然后逐级上报人数、
审批，再加上财政资金自身的问题，影响了资金发放的时间．给学校资金正常运转带来了一
些不利。
3．基层配套资金落实不到位。免学费工作遵循的基本原则是“中央政策引导、地方统筹
安排、积极稳妥起步、逐步推进实施”，免费资金由中央与地方财政按比例支付，而且中央拿
大头．按道理地方应有积极性，但由于目前中央实施的项目大多需要地方配套，而1994年我
国财税体制实行分税制以来．中央财政集中财力过多，地方财力不足，特别是基层财政最困
难。用地方官员的话说，财权层层上收，事权层层下放，财权与事权不对等。现实中一些基
层干部调侃地形容“中央财政蒸蒸日上．省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政
哭爹喊娘，乡级财政精精光光”。虽说的有点不贴切，但县级财政包括一些贫困地区的市级财
政在现实中确实比较拮据。近两年各地落实中小学教师绩效工资．提高了工资水平，一些基
层财政筹措这部分资金就比较困难，根本无精力和能力兑现免费资金．导致个别地方存在配
套资金不到位的情况。
基于上述原因，一些学校明确表示不愿意上报免学费学生，尤其是一些招生比较好的学
校。
（四）对地方财政的影响
总的来说，实行助学金和免学费政策，使得缴费主体由学生个人转为各级财政。助学金
是中央财政支付，地方政府发放，对地方财政没有影响。而免学费政策由中央财政和地方财
政按比例分担，加大了地方政府的财政负担。具体来看，表现在以下几个方面：
1．地方制定的学费收费标准越高财政负担越重。在免学费政策出台以前，凡是收费标准
高的省市，政府的财政负担越少；而免学费政策出台以后却走向了反面。1997年底，国家教
委、国家计委联合签发了《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》，1998年以来，我
国许多省制订了中等职业学校学费标准。总体来看，东部地区和西部地区制定的收费标准相
对较低，而中部地区收费标准相对较高。当然，东部收费低是由于财政投入大所致．而西部
收费低主要是人民群众收入水平低。如广东省职业高中平均收费标准1000元／生／年(可上
调20%)．而湖南省最低的理工科类收费标准为2000元／生／年。即使同一经济区域，如中
部地区的黑龙江和湖南省．黑龙江省农林水产类专业学费标准为1400元／生／年，而湖南省
文、农、林、师范类学校学费标准为普通中专1900元／生／年，职业中专1300元／生／年，
二者的学费收费标准存在比较大的差异。
2．学生越多的省份财政支出越多。目前的中等职业教育免费政策，中央对西部、中部、
东部采取分而治之的办法．中央财政主要支持西部和中部地区．充分体现了区域统筹发展的
战略意图。由于区域经济社会发展的不平衡性，不仅我国三大经济区域存在较大差异，即使
在同一类型经济区域，也存在较大的经济社会差异。中等职业学校学生人数在不同省份存在
着较大的差异，如2009年四川省中等职业学校在校生（不包括技校）人数为内蒙古的3.68
倍；四川省地方财政一般预算收入1174.2亿元，而内蒙古地方财政一般预算收入850.75亿
元，四川仅为内蒙古的1.38倍。二省（区）地方财政能力与支持学生人数存在较大的差异，
正是由于内蒙古财政相对好一些，因此从2009年秋季学期起，内蒙古自治区在执行国家免学
费政策的基础上，将中等职业学校城市户籍家庭经济困难学生也纳入免学费实施范围．同时
对在自治区境内的中等职业学校就读的33个牧业旗县中的牧业户籍学生也全部实行免学费
政策。
3．地方财政与中央财政将产生新的博弈。根据“中央政策引导、地方统筹安排、积极稳
妥起步、逐步推进实施”的原则，财政部等四部委颁布的《关于中等职业学校农村家庭经济
困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号）中规定：“免学费补助资
金，由中央财政统一按照每生每年平均2000元标准，与地方财政按比例分担”。同时指出：
“免学费标准按各省（区、市）人民政府及其价格主管部门批准的学费标准确定。”
从各省制定的免学费标准来看，绝大部分采用了国家规定的2000元这一标准．但也有部
分省与国家的标准不一，如河北省规定的免费标准是：省及设区市、市辖区所属学校平均每
生每年2300元（对其中位于县城和乡镇的学校，执行县（市）所属学校的补助标准，下同），
县（市）所属学校平均每生每年1600元。陕西省制定的免费标准是1600元，而2000年陕西
省物价局、省教育委员会、省财政厅《关于我省2000年高等学校和中等专业学校收费标准的
通知》（陕价费调发[2000]78号）中规定：“普通中等专业学校学生的学费按普通高校相同专
业收费标准的80%执行。普通中等师范学校的师范生，其收费标准一般专业按2300元／生，
年收取，艺术专业按3500元／生／年收取”。明显高于陕西省制定的免费标准1600兀。
从近期来看．制定的免费标准高低对地方财政的影响没有多大差异，各省的免费文件中
都规定：“按现行的收费标准免学费”，同时指出“学校实际收费标准高于免学费补助标准的，
可按物价部门批准的现行收费标准给予补助，学校实际收费标准低于物价部门批准的收费标
准的，按学校实际收费标准给予补助．由此增加的支出全部由同级财政承担。结余资金暂存
各级财政部门，不得擅自动用，待中央有关政策明确后，按规定办理。”
但从长期来看．制定的标准越高，地方财政负担越重；相反制定的标准越低，地方财政
负担越轻，甚至可以用中央结余的补贴减轻一部分财政负担。同时，中央财政不分专业每生
2000元的免费标准，很可能成为各地的执行标准．这可能导致两方面的不良后果：一是导致
一些过去制定的学费标准较高的省份现在可能采用国家的这一标准．因而使学校收入减少；
二是财政部门为了操作简便，不再分专业制定学费标准，造成对兴办实习实训条件要求高或
办学费用高的专业的学校的不公平．甚至制约这些专业的发展，需要制定配套政策予以矫正。
（五）对中央财政的影响
中等职业学校学生助学金和免学费制度对中央财政的影响集中表现在资助额度的大
小．而资助额度取决于中等职业学校全日制一二年级在校学生人数。因此，如何鉴定全日制
在校生是影响中等职业学校人数的一个关键问题。这就需要明确两个问题：一是如何鉴定全
日制在校生。1999年高等教育扩招以来，许多中等职业学校采取注册入学。近年来随着初中
学生人数的快速下降．中等职业学校招生人数也出现了不同程度的减少，改变生源结构成为
中等职业学校发展的一个必然趋势，因此，一些职业学校将农民工、农村科技带头人等纳入
招生范围，这些人是否能开展全日制教育，能否纳入资助对象成为近年来人们关注和争论的
焦点。二是如何计算一二年级在校生人数．中等职业学校的学生流失率较大．如何有效计算
在校生是一个比较难的问题，可见，对中央财政影响大的两个因素是受资助对象范围和在校
生人数的确定。
二、几点政策性建议
（一）国家助学金实行普惠制
（二）城乡职业学校免费标准应统一
以往制定的中等职业学校学费标准．由于历史的沿革和考虑到城乡居民收入的差异，同
类专业城乡职业教育的收费标准是不同的，往往农村职业学校收费标准比城市职业学校要
低．但这并不意味着农村职业教育办学成本低。如今实行免费教育制度后，缴费的主体发生
了变化，变个人缴费为国家缴费，国家缴费就是国家拿钱办教育，如果仍实行城乡免费标准
的差别，就是一种歧视政策。从现实来看．我国农村职业学校办学条件普遍不如城镇职业学
校，如果仍实行差别政策，这种差距就不可能缩小，既不能反映国家城乡统筹的意志，也对
就读农村学校的学生是不公平的。因此，城乡职业教育应制定统一的免学费标准。
（三）各地应尽快出台按专业大类制定的收费标准
我国各省物价部门均对本省中等职业学校在1999年招生并轨时制订了学费收费标准。
1996年12月16日国家教育委员会、国家计划委员会、财政部联合颁布的《中等职业学校收
费管理暂行办法》中规定：“中等职业教育属于非义务教育阶段，学校依据国家有关规定，向
学生收取学费”。“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业
的学校应有所区别”。各地在制定学校收费标准时不仅考虑了上述要求．还考虑两个方面：一
方面考虑了调节不同专业的供求矛盾。如吉林省1999年制定的普通中等专业学校（含中等师
范学校）收费标准是：一般专业每生每学年学费标准为2200元；计算机、外语、公安、医药
卫生专业每生每学年2700元；体育、音乐、美术、特殊教育、幼儿教育专业每生每学年3200
元。很明显外语和计算机在当时是比较热门的专业。另一方面不同类型中等职业学校收费标
准也存在差异。如吉林省1999年制定的普通中等专业学校（含中等师范学校）收费标准中规
定职业高中按照普通中专专业收费标准的80%收取学费。而对培养成本大多数省份除对音体
美专业考虑外，其他专业考虑的并不是太多，致使专业收费并没有充分考虑培养成本。更为
重要的是2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》中提出了“工学结合、校企合作”
的人才培养模式，这一人才模式极大地拉开了不同专业之间的人才培养成本，因此各省应尽
快将三类中等职业学校分专业大类制定统一的学费收费标准。
（四）应制定中等职业学校生均公用经费定额标准
目前，我国中等职业教育免费仅限于涉农专业和农村家庭经济困难学生，比例相对较低，
最高的内蒙古自治区（还包含了城镇低收人家庭和牧区全部中职学生）比例为41.3%。因此，
各省财政支出总额还不算太大。随着中等职业学校免费范围的扩大，财政支出的数额将不断
扩大，为了避免一些财政相对紧张的地区在免费范围不断扩大的同时缩减正常的拨款经费，
出现顾此失彼的局面，应加快制定中等职业学校生均公用经费定额标准。目前，一些发达省
（市）已制订了生均公用经费定额标准，如2007年《上海市市教委、市财政局关于调整本市
中等职业学校生均公用经费定额标准的通知》(沪教委财[2007]51号），把中等职业教育按专
业大类划分为7个等级．有效地体现了不同专业的培养成本。当然，制定生均公用经费定额
标准也是依法执政的需要。更为重要的是从长远来看，如果中等职业教育实行全额免费．到
时免费与生均公用经费就合二为一，因此，制定生均公用经费定额标准是落实中等职业学校
免学费工作的重要组成部分。
（五）减轻县级财政配套资金的负担
财政部等四部委颁布的《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学
费工作的意见》（财教[2009]442号）中规定：“各省级财政要统筹安排中央补助资金和地方
应分担的资金．制订本行政区域内各级财政的具体分担办法．完善省对困难市（县、区）的
转移支付制度，确保免学费补助资金落实到位”。各省在制定对地方财政负担部分时．往往按
学校现行管理体制和财政隶属关系分级负担。一般而言，省属学校免学费补助资金全部由省
财政负担，市属学校由省、市按比例分担，县属学校由省、市、县按比例分担；省财政直管
县由省、县按比例分担。各省按照财政部的要求对贫困地级市、县财政给予了一定补贴。
从前面的分析不难看出，我国许多县级财政比较困难，随着中等职业学校免费范围的逐
步扩大，县级财政落实免费资金的困难越来越大．影响这一政策落实的进度和社会形象。另
外，职业教育培养的人才毕业后大多到发达地区和城市就业，具有较大的外部性，按照“谁
受益、谁负担”的原则，也应由省、市财政来负担。
（六）免学费补助资金实行学期预拨和结算制度
针对目前免学费补助资金不能及时到位的情况，应实行预拨付制度。每年秋季学期开学
前，各级财政、职业教育行政管理部门应将免学费补助资金预拨到所属学校，确保学校正常
运转。秋季学期结束后．按实际免学费人数和分专业免学费标准进行学期结算．在下达春季
学期预算时予以追加或核减。春季学期开学前，根据上一年度秋季学期学校享受免学费学生
数和免学费标准，下达春季学期免学费补助资金预算。享受免学费学生中途退学或转学．从
次月起相应停止免学费补助．由此形成的资金结余全部用于下一学期免学费补助。
（七）各级政府应加大对职业教育基础能力建设力度
中等职业教育农村家庭困难学生资助和免学费政策开了我国非义务教育实行免费教育的
先河．充分体现了党和国家对职业教育的高度重视．对于改善社会对职业教育的认识、增强
职业教育吸引力、提高职业教育社会地位起到了积极的作用，是一项民心工程，深受老百姓
的欢迎，也有助于构建和谐型社会，促进社会主义新农村建设。总的来看这项政策有助于中
等职业教育规模的扩张．但对中等职业教育内涵发展的作用并不是太大。因为目前我国中等
职业教育仍然是各级各类教育发展中最薄弱的环节．办人民满意的教育所需的基础能力还很
差，亟待提高。
职业教育是以就业为导向的教育．能不能就业是职业教育办学好坏的重要标志．而这主
要取决于办学条件。助学金制度和免学费制度虽有助于学生上学，但不能从根本上改变学校
的办学条件。“欲木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其源泉。”因此．政府的财力投
入在增强职业教育“输血功能”的同时要增强“造血功能”．加大对职业教育基础能力建设的
力度，让中职学校无论从外观还是从内涵都具有吸引力．真正把学生培养成社会需要的技能
型人才，增强就业能力，才能使资助政策大放光彩。