2024年10月27日发(作者：纳乐山)
第
30
卷第
1
期
2021
年
1
月
中国矿业
CHINA
MINING
MAGAZINE
Vol.
30
!
No.
1
Jan
2021
矿业
管理
与经济
新时代我国保护性开采特定矿种管理
政策分析与研究
王建忠
，
许书平
，
陈志广
，
孔
宁
（
自然资源部油气资源战略研究中心
，
北京
100860
）
摘要
：
国家高度重视稀土等重要战略矿产资源
，
尤其在近期中美贸易争端加剧背景下
，
更加凸显其特殊
性和重要性
。
本文系统梳理了我国保护性开采特定矿种管理政策
，
分析了目前存在的四个主要问题
：
动态
调整机制尚未建立
；
开发利用监管执行不到位
；
产业集中度相对较低
；
查明资源储量下降
。
按照新时代新
发展理念
，
提出了四条政策建议
：
明确保护性开采特定矿种的法律地位
，
加快建立动态调整机制
；
完善监管
机制
，
促进全产业链协调发展
；
突出绿色发展
，
提高开发利用水平
，
更加注重生态安全
；
完善重要矿产地的
储备
，
保障资源安全等
％
关键词
：
保护性开采特
定矿
种
；
矿产资源
；
管理政策
；
生态安全
；
资源保障
中图分类号
：
F205
文献标识码
：
A
文章编号
：
1004-4051
（
2021
）
01-0024-05
Analysis
and
research
on
managementpolicy
of
theprotective
minerals
in
the
new
era
WANG
Jianzhong
,
XU
Shuping
,
CHEN
Zhiguang
,
KONG
Ning
(Strategic
Research
Center
of
Oil
and
Gas
Resources,
Ministry
of
Natural
Resources,
Beijing
100860,
China)
Abstract
:
The
state
attaches
great
importance
to
strategic
mineral
resources
such
as
rare
earths
,
especially
in
th@cont@xtofth@r@c@ntSino-UStrad@disput@s
!
whichfurth@rhighlightsitsparticularityandimportanc@.
The
article
systematically
sorts
out
the
specific
mining
management
policies
for
protective
minerals
?
and
analyzesEour
existing
problems
including
:
the
dynamic
adjustment
mechanism
has
not
yet
been
established
!
thedevelopmentandutilizationoEsupervisionandimplementationisnotinplacetheindustrialconcentration
isrelatively
low
!
and
the
resource
reserves
are
continuously
accordance
with
the
new
developmentconceptoEthenewera
!
Eourpolicyrecommendationsareproposedincluding
:
deiningthelegal
status
of
specific
mining
for
specific
mining
,
accelerating
the
establishment
of
a
dynamic
adjustment
mechanism
,
improving
the
regulatory
mechanism
,
promoting
the
coordinated
development
of
the
entire
industrial
chain,
emphasizing
the
concept
of
green
development
,
and
improving
the
level
of
development
and
morea
C
enionCoecologicalsecuriyimproveChereservesofimporCanCmineraldeposiCsand
ensureChesafeCyofresourcessupply.
Keywords
:
protective
mineral
；
mineral
resource
,
management
policy
,
ecological
security
；
resource
pBotection
保护性开采的特定矿种鸨
、
锡
、
铸
、
稀土是我国
视保护性开采的特定矿
种
的保护和合理开发利用
,
重要的
战
略性矿产资源
，
也是我国优势矿产资源
，
多
年来储量
、
产量
、
岀口量居世界
&
11
%
国
收稿日期
：
2019-08-02
责任编辑
：
赵奎涛
自
20
世
纪
80
年
来
，
针对生产能力过
剩
、
资源利
、
产业结构失衡
、环境污染
重
、
岀口
；
混
基金项目
：
"矿业权管理筒政放权改革研究”
项目资助
（
编号
"
019KYQSP03
）
第一作者简介：
王建
忠
（
1984
—
）
,
男
，
博士
，
副
研究员
，
主要从事矿业权审批登
记
管理
、
矿产资源政策法规
、
油气资源信息化建设和信息分析研
究等方面的工作
，
：
wangjz@sinooilgas.
org.
cn%
引用格式
：
王
建忠
，许
书
平
，
陈志广
，
等
.
新时代我国保护性幵采特定矿种管理政策分析与研究中国矿业
,2021,30（
1
）
:
24-28.
doi
:
10.
12075/j.
issn.
1004-4051.
2021
01 002
第
1
期
王建
忠
，
等
：
新时代我国保护性开采
特
定矿
种
管理政策分析与研
究
25
乱等问题,先后出台了一系列政策文件在加强管
勘查
、
开采要实行统一规划
、
总量控制的原则
；
2012
年,
《
国土资源部关于印发&开采总量控制矿种指标
理与维护秩序
、
促进合理开发与高效利用取得了显
著成效
％
在新时代生态文明建设和国家总体安全
管理暂行办法
＞
的通知
》
（
国土资发
〔
2012
〕
44
号
）
细
化
保护
采特
矿种的
采
制指标管理
措施
。
此外
，
工业和信息化部对鹄
、
锡
、
铢
、
稀土按年
观
，
以及中美贸易争端背景下
，
对保护性开采特定矿
种管理提出了新的要求
，
全面审视现有管理政策
，
深
入剖析问题
，
总结经验做法
，
提出进一步健全完善管
度下达冶炼分离生产指令性计划
，
实施冶炼分离指
理政策意见建议,对促进资源高效利用
、
保护生态环
令性生产计划指标管理
％
2018
年起
，
工业和信息化
境
、
保障资源安全具有重要意义
％
部
、
自然资源部开始联合下达稀土开采
、
冶炼分离总
量控制计划
。
开采总量控制指标管理是防止优势矿
1
保护性开采特定矿种管理有关规定
《
矿产资源法
》
规定
，
对保护性开采的特定矿种
实行有计划的开采
％
《
矿产资源法实施细则
》
对保护
性开采的特定矿种进行了定义
，
指国务院根据国民
经济建设和高科技发展的需要
，
以及资源稀缺
、
贵重
程度确定的
，
由国务院有关主管部门按照国家计划
批准开采的矿种
％
1988
年和
1991
年国务院分别将
黄金
、
鹄
、
锡
、
铢
、
离子型稀土确定为保护性开采的特
定矿种
％
自然资源部
（
原国土资源部
）、
工业和信息
化部
、
商务部
、
国家发展和改革委员会等有关部门对
国
实
保护
采的特
矿种
后
台
管理政策措施
，
从管理的目的和角度来看
，
总体上可
归纳为以下四个方面
％
1.1
规划调控
，
总量控制
111
矿产资源规划是落实国家资源安全战略
、
加强
矿产资源宏观管理的重要手段
，
是依法审批和监管
矿产资源开发利用的重要依据
％
自
2001
年
《
全国矿
产资源规划
》开始持续要求加强对优势矿产资源的
保护和开采管理
，
实行规划调控
、
限制开采
％
2005
年
，
国务院要求按控制总量
、
节约资源
、
合理布局等
原则
，
制订鹄
、
锡
、
铢工业发展规划
。
《
全国矿产资源
规划
（
2016
-
2020
年
）》
又将鹄
、
锡
、
铢
、
稀土等
24
种
矿产列入战略性矿产目录
，
以提高资源安全供应能
力和开发利用水平
，
要求保护性开发鹄
、
锡
、
铢矿产
，
优化稀土开发和保护格局
％
明确到
2020
年,稀土矿
开采总量
（
稀土氧化物
REO
）
控制在
14
万
t/a,
鹄矿
开采总量指标控制在
12
万
t/a
&'
%
112
采
制
国务院于
1991
年首次明确规定
，
对鹄
、
锡
、
铢和
离子型稀土矿产实行有计划的开采
。
原国土资源部
于
2002
年
、
2006
年
,2009
年先后对鹄
、
稀土
、
铢实施
开采总量指标控制管理政策
（
对鹄矿
、
稀土矿下达开
采指标延续至今
,
矿于
2014年起停止下达开采指
标
$
2009
年
，
《
国土资源部关于印发
&
保护性开采
的特定矿种勘查开采管理暂行办法
＞
的通知
》
（
国土
资发
〔
2009
1
65
号
）
强调保护性开采的特定矿种的
产资源
采的
力
措
，
是保护
理利
矿
产资源的重要抓手％
1.1.3
出口管控，
限制外商投资
自
1999
年起
，
国家对稀土产品出口实行配额管
理
％
2000
年
，
对鹄品出口实行配额管理
％
2001
年
起
，
强对
、
、
、
土
势矿产的
口
制
4
%
1998
年,
《
外商投资产业指导目录
》
将鹄
、
锡
、
铢矿开采以及稀土勘查
、
开采
、
选矿
、
冶炼
、
分离列为
限制外商投资产业目录
；
2002
年以来
，
将稀土列为
禁止外商从事勘查
、
开采
、
选矿产业目录
，
将稀土原
料列为加工贸易禁止类商品目录
，取消了稀土产品
出口退税，
逐步消减出口配额数量
，
多次提高出口关
税税率％在世贸组织裁决我国稀土出口管理政策违
WTO
的背景
，
2015
年
，
部门
消
出口配额和出口关税
，
大幅提高了稀土资源税标准
%
2019
年
6
月
，
国家发展和改革
委
员会
、
商务部发布
《
外商投资准入特别管理措施
（
负面清单
）
（
2019
年
版
）
》
，
禁止投资稀土
、
鹄勘查、
开采及选矿
。
出口管
制
资对
护我国
势矿产资源
采
、
出口秩序起到了积极成效
％
1.2
严格采矿权审批登记
自然资源部
（
原国土资源部
）
多次发文规范
、
严
保护
采特
矿种特别是
、
土采矿
批
登记管理
％
1999
年
，
《
关于对稀土等八种矿产暂停
颁发采矿
许
可证的通知
》（
国土资发
〔
1999
1
04
号
）
暂停稀土
、
鹄
、
锡
、
铢采矿许可证的颁发
；
自
1999
年
4
月至
2001
年底
，
对拟新建的稀土
、
鹄
、
锡
、
铢开采
项目暂停审批和颁发采矿许可证
，
暂停审批用地
%
2005
年
，
《
国土资源部关于规范勘查
许
可证采矿
许
可证权限有关问题的通知
》
（
国土资发
〔
2005
〕
200
号
）
规定鹄
、
锡
、
铢
、稀土矿床储量规模为中型
（
含
）
以
上的
，
国土资源部
发采矿
许
可
%
2007
年
，
新设鹄
、
稀土探矿权采矿权及申请扩大勘查开采范
围
、
扩大产能上收至部审批登记
％
2009
年以来
，
连
续发文暂
理新的
土矿勘查
、
采
记
请
，
及
新设鹄矿勘查登记申请
％
2015
年
，
《
国土资源部关
26
中国矿业
第
30
卷
于规范稀土矿鹄矿探矿权采矿权审批管理的通知》
（
国土资规
〔
2015
1
号
）
规定
，
除中央基金或者省级
出口等黑色产业链
，
关闭淘汰了一批浪费资源
、
破坏
环境的矿山
，
并于
2004
-
2005
年公告了符合开采资
地质专项资金勘查项目和国家确定的大型稀土企业
集团外
，
继续暂停受理新的稀土矿勘查
、
稀土矿和鹄
格的全国鹄
、
锡
、
铢和稀土矿山名单
，
2012
年重新公
告了稀土探矿权
、
采矿权名单
。
2011
年
5
月
，
《国务
矿开采登记
（
含扩大矿区范围
）
申请
。
但由于鹄矿采
院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见
》（
国
发
〔
2011
1
2
号
）
要求建立稀有金属部际协调机制
，
矿权申请暂停
,
而探矿权申请不限制
，
造成勘查与开
采不协调的矛盾突出
，
部分企业出现
“
以采代探
”
违
法现象
％
2018
年
，
《
自然资源部关于进一步规范稀
土矿鹄矿矿业权审批管理的通知
》
（
自然资规
〔
2018
〕
组建稀土办公室
，
加强对稀土开采
、
生产
、
流通
、
进出
口等环节的统筹管理
，
实施更为严格的生态环境保
护标准
，
进一步加大了对稀土行业的监管力度
％
近
6
号
）
规定
，
勘查矿种变更为
（
或增列
）
稀土矿
、
鹄矿
的
，
向原发证机关申请;开采矿种变更为
（
或增列
）
稀
土矿
、
鹄矿的
，
向自然资源部申请
，
并停止新设工程
建设回收利用稀土资源的项目
。
2019
年
12
月
，
《
自
然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意
见
（
试行
）
》
（
自然资规
〔
2019
1
号
）
明确鹄
、
稀土
、
锡
、
铢矿业权出让
、
登记权限由自然资源部负责
。
以上
文件对保护优势资源
，
尤其是规范稀土矿
、
鹄矿矿业
权审批管理和勘查开采秩序发挥了重要作用
％
1.3
产业政策
、
用地政策等准入管控
1.3.
1
产业政策
《
产业结构调整指导目录
（
2011
年本
）》
（
修正
）
（
发展改革委
9
号令
）
规定
，
新建
、
扩建鹄
、
、
目
、
锡
、
铢
开采
、
冶炼项目
，
稀土开采
、
冶炼
、
分离项目为限制
类
。
《
国务院关于发布实施
＜
促进产业结构调整暂
行规定'的决定
》
（
国发
〔
2005
〕
40
号
）
规定
，
对
《
产业
结构调整指导目录
》
中属于限制类的新建项目
，
禁止
投资
。
投资管理部门不予审批
、
核准或备案
，
土地管
理
、
环境保护
、
工商等部门不得办理有关手续
％
2018
年,
《
国家发展改革委商务部关于印发&市场准入负
面清单
（
2018
年版
）
＞
的通知
》
（
发改经体
〔
2018
〕
1892
号
）
对
《
产业结构调整指导目录
》
有关措施进行
了重要修订
，
新建
、
扩建鹄
、
稀土开采项目为有条件
限制
，
锡
、
铢已不再作限制
％
1.3.2
用地政策
2012
年
，
《
国土资源部国家发展和改革委员会
关于发布实施&限制用地项目目录
（
2012
年本
）
＞
和&禁止用地项目目录
（
2012
年本
）
＞
的通知
》（
国
土资发
〔
2012
1
8
号
）
规定
，
新建
、
扩建鹄
、
锡
、
铢矿开
采属于禁止用地项目
；
新建
、
扩建钮金属量资源量小
于
20
万
t
、
开采规模小于
100
万
t/a
的钮矿项目
，
以
及稀土开采也属于禁止用地项目
％
1.4
行业秩序整顿
，
加强监管
2005
年以来
，
按照国务院的统一部署
，
有关部
门持续开展保护性开采特定矿种的开发秩序专项整
治
，
集中打击和查处私挖盗采
、违规生产销售、非法
年来
，
以供给侧结构性改革为主线
，
加大部门协调力
度
，
深化监管区域联动机制
，
通过落实政府监管和企
业主体责任
，
积极探索构建开发秩序监管长效机制
，
以实现开采
、
生产
、
流通以及进出口秩序规范有序
，
资源利用绿色环保
，
战略支撑作用有效发挥
％
2
存在的主要
问题
国
对保护
采特
矿种实
采
，
并顺应经济社会发展形势不断完善管理制度
，
对科
保护
理
发利
资源
、
范勘查
采
业
市场秩序
、
优化产业结构布局
、
保护生态环境取得了
积极成效
，
有效缓解了之前存在的生产能力过剩
、
资
源利用率低
、
产业结构失衡
、
出口秩序混乱等问题,
对增强保护性开采特定矿种矿产品贸易在国际上的
地位
和话语
权发挥了重要作用
&
'
，
但在管理中还存
在一些深层次问题需要从国家层面统筹解决
％
2.
1
动态调整机制尚未建立
，
不同矿种执行政策不
一致
除
2016
年根据
《
国务院关于宣布失效一批国务
院文件的决定
》
（
国发
〔
2016
〕
38
号
）
，
黄金不再作为
实行保护性开采的特定矿种外
，
保护性开采的特定
矿种近
30
年来比较固定
，
动态调整机制尚未建立
%
目前
，矿业形势
、
资源稀缺和贵重程度&'、
产业政策
、
市场行情等与之前已发生较大变化
。
即使在
4
个矿
种内部
，
执行的政策也存在较大区别
，
稀土
、
鹄执行
开采总量控制
，
锡
、
铢已不再进行指标管理
；
产业政
策将新建
、
扩建锡
、铢开采项目不再列入限制类
；
稀
土
、
止
资勘查
、
采及
矿
，
、
勘查
、
开采未禁止
。
此外
，
4
个矿种的矿业权管理在准入
条件
、
申请人主体资格上也有差异
％
2.2
开发利用监管执行不到位
，
上
、
下游产业结构
失衡较明显
长期以来,对保护性开采特定矿种保护的开发
利用与监管的法律依据
，
除了
《
矿产资源法
》
《
矿产资
源法实施
》上
，
法
规
，
立法工作相对滞后
，
强制措施不足
，
对资源保护
力度不够
。
由于已有部分规章和规范性文件的法律
第
1
期
王建
忠
，
等
：
新时代我国保护性开采
特
定矿
种
管理政策分析与研
究
27
层次不够,导致政策执行力不足
，
如国土资发
〔
2009
〕
165
号文对保护性开采的特定矿种与其他矿种共伴
生的有关规定
，
实际管理中往往难以界定
、
不便操
3
建议与思考
党的十九大报告指出中国特色社会主义进入了
新时代
，
提出了必须树立和践行绿水青山就是金山
作
％
对共伴生的综合利用约束力较弱
，
尤其对无证
开采或以多金属名义开采以逃避保护性开采的特定
银山的理念
，
坚持节约资源和保护环境的基本国策
%
习
近平生态文明思想进一步为新时代生态文明建设
矿种管理
、
私挖滥采等非法开采以及矿产品加工等
明显缺少约束力
，
难以适应新形势要求
。
全国稀土
冶炼分离产能超过合法稀土采矿权开采规模和国家
指明了方向
％
矿产资源的勘查
、
开采
，
包括保护性开
采特定矿种必须要践行绿色发展理念
％
自然资源部
成立后
，
按照
“
两统一
”
职责
，
对矿产资源开发管理工
下达的开采总量控制指标限额,产业结构失衡
，
导致
作提出了新的更高要求
，
要始终坚持以 新时
市场竞争加剧资源盗采屡禁难止,对稀土开采秩
序和矿产品出口监管造成较大压力
％
2.3
产业集中度低
、
产品附加值不高
，
生态环境破
坏问题仍难杜绝
2017
年以来
，
在产业升级的大背景下
，
新兴产
业和先进制造业对稀土
、鹄等矿产需求量明显增加
，
鹄
、
锡
、
铢
、
稀土等矿产开采
、
加工继续保持增长态
势
，
行业经济效益明显好转，
计划指标难以及时满足
市场需求
，
企业增加指标呼声较高
8
%
目前,全国现
有稀土矿
(REO)
开采规模
、
鹄矿(三氧化鹄)开采规
模均已超过开采总量控制规划目标
，
但鹄
、
稀土等矿
山仍存在
“
多
、
散
、
小
、
弱
”
情况
，
矿产开发集约化
、
规
模化程度不够
、
产品附加值低
，
多数以矿山原料和冶
炼初级产品出口
，
而技术含量高
、
附加值高的深加工
产品还需要进口
9
。
此外
，
矿山开采因开采工艺不
达标
、
环保措施不到位等影响生态环境时有发生
％
2018
年
，中央环保督察在广西发现因稀土开采工艺
落后造成的生态环境破坏问题,引发社会关注
％
2.4
查明资源储量下降
，
后续资源保障能力不足
我国保护性开采特定矿种经过多年开采
，
资源
品位逐渐下降
，
储采比下降
，
基础储量减少
，
资源优
势正逐步减弱
[
10
]
,
大多数矿山面临资源枯竭
，
资源
接替压力较大
。
受国际矿业市场和国内政策影响
，
地质勘查投入趋于下行
，
增加了我国矿产资源安全
供应风险％近年来
，
随着稀土产品应用技术的进步
和应用领域的不断扩展
，
国外一些国家加大稀土资
源勘查力度
，
全球稀土供应格局在逐步发生改变
，
俄
罗斯
、
美国
、
巴西
、
澳大利亚发现一批大型轻稀土矿
床
，
缅甸
、
越南等国家发现多个中重稀土成矿区带
,
我国稀土资源占世界比重呈逐步下降趋势
，因此有
必要确保稀土项目投资力度
，
增强六大稀土集团的
国际竞争力
％
据2018
年全国地质勘查成果通报
，
我
国地质勘查投入自
2012
年以来持续下降
，
尤其锡
、
铢
、
稀土降幅较大
&
1
'
%
我国部分重要矿产资源对外
依存度不断增加
，
铢矿
、
锡矿均由产能过剩转变为净
进口
％
代中国特色社会主义思想为指导
，
贯彻落实新时代
提出生态文明建设、
国家安全观及全面深化改革的
系列要求
，
统筹处理好我国保护性开采特定矿种资
源高效利用
、
保护生态环境
、
保障资源安全
、
增强国
际
话语权
％
尤
其在中美贸易争端中凸显稀土等保护
性开采特定矿种战略地位背景下
，
需从国家层面提
出进一步健全完善管理政策意见建议
％
3.1
明确保护性开采特定矿种的法律地位
，
加快建
立动态调整机制
按照
《
矿业权出让制度改革方案
》
关于更好发挥
政府作用
，
加强战略性矿产调控
，
保障能源资源安全
的要求
，
必须保持保护性开采特定矿种的战略地位
和资源优势
，对保护和开发利用的监管亟待通过法
律手段予以加强
％
对成熟的
、
行之有效的部门规章
和规范性文件
，
逐步上升为国家法规性文件
，
提高政
策的执行力％加快修改完善
《
矿产资源法
》
及其配套
法
，
持对矿产资源的集中
管理
，
保
国
家能源资源安全
，
明确保护性开采特定矿种的法律
地位
，
为其动态调整
、
市场调控
、
行业监管
、
矿产地储
提
法
据
%
新
势
，
强化
管
约
束
力
，
强化国家规划矿区管理,完善矿产地储备和保
护机制
，
加快建立保护性开采特定矿种和矿产地储
的动态
制
%
3.2
提高资源开发产业集中度
，
完善监管机制
，
促
进
产业
发展
为实现矿山企业规模化
、
现代化,促进产业链升
级
，
提高市场竞争力
，
淘汰
“
小
、
散
、
乱
”
的矿山
％
按照
《
矿业权出让制度改革方案
》
关于要充分发挥市场配
置资源的决定性作用
，
激发市场活力的要求
,
充分发
挥市场调节机制
，
以促进资源向优势企业集中
％
对
实行开采总量控制的矿种
，
在满足生态文明要求
、
资
源
理
发利
的
提
，
矿山
业
据
情自主决定开采量,最终形成政府制定政策导向
、
企
业适应市场调节并重的管理机制
。加大违法违规和
超指标
、
无指标开采行为的处罚力度
。
以开采总量
指标与选冶
、
分离加工能力的平衡匹配为重点
，
加强
28
中国矿业
第
30
卷
资源开采
、
加工
、
出口各环节的统筹监管
，
发
挥
部际
采
不
止
地
，
同
，
对
地
进
协调机制的作用
，
强化对保护性开采特定矿
种
的调
控力度
，
提高资源开发产业集中度
，
促进全产业链协
修订
。
参考文献
■
调发展
％
矿业发展必须适应市场变化
，
加快矿业结
:
1
:
方一平
，
张福
U,
李晓宇
，
等
.
浅谈国家保护性开采特定矿种的
内涵及外延
&].
中国矿业
，
2016,
25(S2)
"20-124.
FANG
Yiping,ZHANG
Fuliang,
LI
Xiaoyu,
et
al.
Discussion
构调整和转型升级
，
增强可持续发展能力
％
3.3
突出生态优先
，
绿色发展,严格准入条件
，
提高
开发利用水平
ontheconnotationandextensionofnationalprotectiveminer-
als[J'.
China
Mining
Magazine,
2016,25(
S2)
"20-124.
:
2
:
国土资源部矿产幵发管理司
.
矿产资源幵发管理常用法律法
按照生态优先
，
绿色发展的要求,严格资源开发
利用的行业规范和准入条件
、
产业布局
、
环保要求
，
规文件汇编(第六版
$
M
'.
北京
：
地质出版社
，
2016.
科学合理制定并严格监督落实保护性开采特定矿种
的“
三率
”
指标
，
实现资源高效开发和综合利用
，
坚持
和加强创新驱动
，
不断提高产品附加值
。
推动《
稀有
金属管理条例
》
尽快出台
，
规范生产经营秩序
，
合理
开发利用资源和保护生态环境
。
坚持在开发中保
护
，
在保护中开发
，
加大资源保护和监管执法力度
，
严防非法开采资源破坏生态环境，
按照
“
谁开采
、
谁
治理
”
“
边开采
、
边治理
”
的原则
，
加大矿山地质环境
恢复治理力度
，
不断改善矿山地质环境
，
推动行业绿
色可持续发展
，
统筹开发布局与时序
，
形成协调有序
的资源开发保护新格局
％
同时
，
面对当前矿业整体
经济形势下行
，
矿业发展活力不足
，
生态环保约束严
格等问题
，
矿产资源管理体制机制应不断改革创新
，
正确处理政府与市场
、
资源与环境
、
合理开发与保护
利用的关系
％
3.4
完善重要矿产地的储备
，
合理支持矿业权申
请,保障资源安全
加快建立保护性开采特定矿种资源储备制度
，
加大地质勘查投入
，
鼓励根据市场行情
、
供需形势变
化等因素合理调节开采指标
，
依法依规合理支持保
护性开采特定矿种的矿业权申请
，
并适当向贫困地
区倾斜
，
尤其是支持向六大稀土集团出让稀土探矿
权
，
逐步解决资源接续问题
％
建设矿产资源基地
，守
住资源安全底线
％及时做好矿业权管理与产业政策
及用地政策的衔接
。
根据国土资发
0
012
1
8
号文
关于
“
《
限制用地项目目录
》
和
《
禁止用地项目目录
》
执行中
，
国务院发布的产业政策和土地资源管理政
策对限制和禁止用地项目另有规定的
，
按国务院规
定办理
”
的规定,考虑到该文件制定所依据的
《
产业
政策结构调整指导目录
#
011
年本
）
》
有关产业政策
已进行了修订,建议土地供应政策与产业政策保持
一致
，
对锡
、
铢开采项目和符合产业政策的鹄
、稀土
:
3
:
国土资源部
，
国家发展改革委
，
工业和
信息
化部
，
等.全国矿产
资源规划
(2016
—
2020
年
)
[EB/OL'.
[2016-11-15
：
.
http
：
"
www.
mnr.
gov.
cn/gk/ghjh/201811/t20181101_2324927.
html.
&
4'
苏轶娜
，
李
雪梅
.
中国优
势
矿产资源管理政策及其评价中
国人
口
•
资源与环境
,017,27(Sl)
:
164-167.
SU
Yina
，
LI
Xuemei
Managementpolicesofdominantminer-
alresourcesin
Chinaandtheevaluationaboutthesepolices
[J'.
China
Population,
Resources
and
Environment,2017,27
(S1$"164-167
[5
'
高天明
，
于汶加，
沈镭
.
中国优势矿产资源管理政策新导向
:
J'.
资源科学
，
2015
37(5
)
：
908-914.
GAO
Tianming,
YU
Wenjia,
SHEN
Lei.
New
guidelines
for
China's
superiority
mineral
resources
management
policy]
〕
'.
Resources
Science,
2015,37(5)
:
908-914.
:
6
'
张福良
，
雷杭山
，
方一平
，
等•我国保护性幵采特定矿种评价指
标体系初探
['•
现代矿业
，
2016
32(7):1-4,24.
ZHANG
Fuliang,LEI
Hangshan,FANG
Yiping,et
al.
Evalu
ation
indexsystem
of
the
specified
mineralsofprotectiveex-
ploitation
in
China[J'.
Modern
Mining,
2016,32(7)
:
1-4,24.
[
7
'
刘艾瑛.我国稀土资源管理
：
政策叠加效应显现:
N
'
.
中国矿
业
2016-07-14
(
7
)
[8'
张福良
，
李雨潼
，
李晓宇
.
国内外稀土资源幵发利用现状及新
时期我国稀土管理建议
['.
现代矿业
，
201834(12):1-14,20.
ZHANG
Fuliang,
LI
Yutong,
LI
Xiaoyu.
Current
status
of
rareearthresourcesdevelopmentandutilizationathomeand
abroadandsuggestionsforrareearth
managementin
China
[J'
Modern
Mining
201834
12):11-14
20
&
9
'
王华俊.
《
三期叠加
”
影响突出:
N
'
.
经济日报
,
2014-10-31
(
S16
)
[10'
刘良先.把握鸭产业政策机遇
，
推动硬质合金大国向强国转变
['•
硬质合金
，
2017
34(1):52-60.
LIU
Liangxian
Utilization
oftungstenindustry
policiesin
China
for
transferring
from
big
trading
nation
into
powerful
countryinthefieldofcementedcarbide
[
J
'
Cemented
Car-
bide201734
1):52-60
[11'
自然资源部.
2018
年全国地质
勘查
成果通报:
EB/OL'.
[2019-05-24'.
http:
〃
gi.
mnr.
gov.
cn/201905/t20190524
_
2413455
html
2024年10月27日发(作者：纳乐山)
第
30
卷第
1
期
2021
年
1
月
中国矿业
CHINA
MINING
MAGAZINE
Vol.
30
!
No.
1
Jan
2021
矿业
管理
与经济
新时代我国保护性开采特定矿种管理
政策分析与研究
王建忠
，
许书平
，
陈志广
，
孔
宁
（
自然资源部油气资源战略研究中心
，
北京
100860
）
摘要
：
国家高度重视稀土等重要战略矿产资源
，
尤其在近期中美贸易争端加剧背景下
，
更加凸显其特殊
性和重要性
。
本文系统梳理了我国保护性开采特定矿种管理政策
，
分析了目前存在的四个主要问题
：
动态
调整机制尚未建立
；
开发利用监管执行不到位
；
产业集中度相对较低
；
查明资源储量下降
。
按照新时代新
发展理念
，
提出了四条政策建议
：
明确保护性开采特定矿种的法律地位
，
加快建立动态调整机制
；
完善监管
机制
，
促进全产业链协调发展
；
突出绿色发展
，
提高开发利用水平
，
更加注重生态安全
；
完善重要矿产地的
储备
，
保障资源安全等
％
关键词
：
保护性开采特
定矿
种
；
矿产资源
；
管理政策
；
生态安全
；
资源保障
中图分类号
：
F205
文献标识码
：
A
文章编号
：
1004-4051
（
2021
）
01-0024-05
Analysis
and
research
on
managementpolicy
of
theprotective
minerals
in
the
new
era
WANG
Jianzhong
,
XU
Shuping
,
CHEN
Zhiguang
,
KONG
Ning
(Strategic
Research
Center
of
Oil
and
Gas
Resources,
Ministry
of
Natural
Resources,
Beijing
100860,
China)
Abstract
:
The
state
attaches
great
importance
to
strategic
mineral
resources
such
as
rare
earths
,
especially
in
th@cont@xtofth@r@c@ntSino-UStrad@disput@s
!
whichfurth@rhighlightsitsparticularityandimportanc@.
The
article
systematically
sorts
out
the
specific
mining
management
policies
for
protective
minerals
?
and
analyzesEour
existing
problems
including
:
the
dynamic
adjustment
mechanism
has
not
yet
been
established
!
thedevelopmentandutilizationoEsupervisionandimplementationisnotinplacetheindustrialconcentration
isrelatively
low
!
and
the
resource
reserves
are
continuously
accordance
with
the
new
developmentconceptoEthenewera
!
Eourpolicyrecommendationsareproposedincluding
:
deiningthelegal
status
of
specific
mining
for
specific
mining
,
accelerating
the
establishment
of
a
dynamic
adjustment
mechanism
,
improving
the
regulatory
mechanism
,
promoting
the
coordinated
development
of
the
entire
industrial
chain,
emphasizing
the
concept
of
green
development
,
and
improving
the
level
of
development
and
morea
C
enionCoecologicalsecuriyimproveChereservesofimporCanCmineraldeposiCsand
ensureChesafeCyofresourcessupply.
Keywords
:
protective
mineral
；
mineral
resource
,
management
policy
,
ecological
security
；
resource
pBotection
保护性开采的特定矿种鸨
、
锡
、
铸
、
稀土是我国
视保护性开采的特定矿
种
的保护和合理开发利用
,
重要的
战
略性矿产资源
，
也是我国优势矿产资源
，
多
年来储量
、
产量
、
岀口量居世界
&
11
%
国
收稿日期
：
2019-08-02
责任编辑
：
赵奎涛
自
20
世
纪
80
年
来
，
针对生产能力过
剩
、
资源利
、
产业结构失衡
、环境污染
重
、
岀口
；
混
基金项目
：
"矿业权管理筒政放权改革研究”
项目资助
（
编号
"
019KYQSP03
）
第一作者简介：
王建
忠
（
1984
—
）
,
男
，
博士
，
副
研究员
，
主要从事矿业权审批登
记
管理
、
矿产资源政策法规
、
油气资源信息化建设和信息分析研
究等方面的工作
，
：
wangjz@sinooilgas.
org.
cn%
引用格式
：
王
建忠
，许
书
平
，
陈志广
，
等
.
新时代我国保护性幵采特定矿种管理政策分析与研究中国矿业
,2021,30（
1
）
:
24-28.
doi
:
10.
12075/j.
issn.
1004-4051.
2021
01 002
第
1
期
王建
忠
，
等
：
新时代我国保护性开采
特
定矿
种
管理政策分析与研
究
25
乱等问题,先后出台了一系列政策文件在加强管
勘查
、
开采要实行统一规划
、
总量控制的原则
；
2012
年,
《
国土资源部关于印发&开采总量控制矿种指标
理与维护秩序
、
促进合理开发与高效利用取得了显
著成效
％
在新时代生态文明建设和国家总体安全
管理暂行办法
＞
的通知
》
（
国土资发
〔
2012
〕
44
号
）
细
化
保护
采特
矿种的
采
制指标管理
措施
。
此外
，
工业和信息化部对鹄
、
锡
、
铢
、
稀土按年
观
，
以及中美贸易争端背景下
，
对保护性开采特定矿
种管理提出了新的要求
，
全面审视现有管理政策
，
深
入剖析问题
，
总结经验做法
，
提出进一步健全完善管
度下达冶炼分离生产指令性计划
，
实施冶炼分离指
理政策意见建议,对促进资源高效利用
、
保护生态环
令性生产计划指标管理
％
2018
年起
，
工业和信息化
境
、
保障资源安全具有重要意义
％
部
、
自然资源部开始联合下达稀土开采
、
冶炼分离总
量控制计划
。
开采总量控制指标管理是防止优势矿
1
保护性开采特定矿种管理有关规定
《
矿产资源法
》
规定
，
对保护性开采的特定矿种
实行有计划的开采
％
《
矿产资源法实施细则
》
对保护
性开采的特定矿种进行了定义
，
指国务院根据国民
经济建设和高科技发展的需要
，
以及资源稀缺
、
贵重
程度确定的
，
由国务院有关主管部门按照国家计划
批准开采的矿种
％
1988
年和
1991
年国务院分别将
黄金
、
鹄
、
锡
、
铢
、
离子型稀土确定为保护性开采的特
定矿种
％
自然资源部
（
原国土资源部
）、
工业和信息
化部
、
商务部
、
国家发展和改革委员会等有关部门对
国
实
保护
采的特
矿种
后
台
管理政策措施
，
从管理的目的和角度来看
，
总体上可
归纳为以下四个方面
％
1.1
规划调控
，
总量控制
111
矿产资源规划是落实国家资源安全战略
、
加强
矿产资源宏观管理的重要手段
，
是依法审批和监管
矿产资源开发利用的重要依据
％
自
2001
年
《
全国矿
产资源规划
》开始持续要求加强对优势矿产资源的
保护和开采管理
，
实行规划调控
、
限制开采
％
2005
年
，
国务院要求按控制总量
、
节约资源
、
合理布局等
原则
，
制订鹄
、
锡
、
铢工业发展规划
。
《
全国矿产资源
规划
（
2016
-
2020
年
）》
又将鹄
、
锡
、
铢
、
稀土等
24
种
矿产列入战略性矿产目录
，
以提高资源安全供应能
力和开发利用水平
，
要求保护性开发鹄
、
锡
、
铢矿产
，
优化稀土开发和保护格局
％
明确到
2020
年,稀土矿
开采总量
（
稀土氧化物
REO
）
控制在
14
万
t/a,
鹄矿
开采总量指标控制在
12
万
t/a
&'
%
112
采
制
国务院于
1991
年首次明确规定
，
对鹄
、
锡
、
铢和
离子型稀土矿产实行有计划的开采
。
原国土资源部
于
2002
年
、
2006
年
,2009
年先后对鹄
、
稀土
、
铢实施
开采总量指标控制管理政策
（
对鹄矿
、
稀土矿下达开
采指标延续至今
,
矿于
2014年起停止下达开采指
标
$
2009
年
，
《
国土资源部关于印发
&
保护性开采
的特定矿种勘查开采管理暂行办法
＞
的通知
》
（
国土
资发
〔
2009
1
65
号
）
强调保护性开采的特定矿种的
产资源
采的
力
措
，
是保护
理利
矿
产资源的重要抓手％
1.1.3
出口管控，
限制外商投资
自
1999
年起
，
国家对稀土产品出口实行配额管
理
％
2000
年
，
对鹄品出口实行配额管理
％
2001
年
起
，
强对
、
、
、
土
势矿产的
口
制
4
%
1998
年,
《
外商投资产业指导目录
》
将鹄
、
锡
、
铢矿开采以及稀土勘查
、
开采
、
选矿
、
冶炼
、
分离列为
限制外商投资产业目录
；
2002
年以来
，
将稀土列为
禁止外商从事勘查
、
开采
、
选矿产业目录
，
将稀土原
料列为加工贸易禁止类商品目录
，取消了稀土产品
出口退税，
逐步消减出口配额数量
，
多次提高出口关
税税率％在世贸组织裁决我国稀土出口管理政策违
WTO
的背景
，
2015
年
，
部门
消
出口配额和出口关税
，
大幅提高了稀土资源税标准
%
2019
年
6
月
，
国家发展和改革
委
员会
、
商务部发布
《
外商投资准入特别管理措施
（
负面清单
）
（
2019
年
版
）
》
，
禁止投资稀土
、
鹄勘查、
开采及选矿
。
出口管
制
资对
护我国
势矿产资源
采
、
出口秩序起到了积极成效
％
1.2
严格采矿权审批登记
自然资源部
（
原国土资源部
）
多次发文规范
、
严
保护
采特
矿种特别是
、
土采矿
批
登记管理
％
1999
年
，
《
关于对稀土等八种矿产暂停
颁发采矿
许
可证的通知
》（
国土资发
〔
1999
1
04
号
）
暂停稀土
、
鹄
、
锡
、
铢采矿许可证的颁发
；
自
1999
年
4
月至
2001
年底
，
对拟新建的稀土
、
鹄
、
锡
、
铢开采
项目暂停审批和颁发采矿许可证
，
暂停审批用地
%
2005
年
，
《
国土资源部关于规范勘查
许
可证采矿
许
可证权限有关问题的通知
》
（
国土资发
〔
2005
〕
200
号
）
规定鹄
、
锡
、
铢
、稀土矿床储量规模为中型
（
含
）
以
上的
，
国土资源部
发采矿
许
可
%
2007
年
，
新设鹄
、
稀土探矿权采矿权及申请扩大勘查开采范
围
、
扩大产能上收至部审批登记
％
2009
年以来
，
连
续发文暂
理新的
土矿勘查
、
采
记
请
，
及
新设鹄矿勘查登记申请
％
2015
年
，
《
国土资源部关
26
中国矿业
第
30
卷
于规范稀土矿鹄矿探矿权采矿权审批管理的通知》
（
国土资规
〔
2015
1
号
）
规定
，
除中央基金或者省级
出口等黑色产业链
，
关闭淘汰了一批浪费资源
、
破坏
环境的矿山
，
并于
2004
-
2005
年公告了符合开采资
地质专项资金勘查项目和国家确定的大型稀土企业
集团外
，
继续暂停受理新的稀土矿勘查
、
稀土矿和鹄
格的全国鹄
、
锡
、
铢和稀土矿山名单
，
2012
年重新公
告了稀土探矿权
、
采矿权名单
。
2011
年
5
月
，
《国务
矿开采登记
（
含扩大矿区范围
）
申请
。
但由于鹄矿采
院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见
》（
国
发
〔
2011
1
2
号
）
要求建立稀有金属部际协调机制
，
矿权申请暂停
,
而探矿权申请不限制
，
造成勘查与开
采不协调的矛盾突出
，
部分企业出现
“
以采代探
”
违
法现象
％
2018
年
，
《
自然资源部关于进一步规范稀
土矿鹄矿矿业权审批管理的通知
》
（
自然资规
〔
2018
〕
组建稀土办公室
，
加强对稀土开采
、
生产
、
流通
、
进出
口等环节的统筹管理
，
实施更为严格的生态环境保
护标准
，
进一步加大了对稀土行业的监管力度
％
近
6
号
）
规定
，
勘查矿种变更为
（
或增列
）
稀土矿
、
鹄矿
的
，
向原发证机关申请;开采矿种变更为
（
或增列
）
稀
土矿
、
鹄矿的
，
向自然资源部申请
，
并停止新设工程
建设回收利用稀土资源的项目
。
2019
年
12
月
，
《
自
然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意
见
（
试行
）
》
（
自然资规
〔
2019
1
号
）
明确鹄
、
稀土
、
锡
、
铢矿业权出让
、
登记权限由自然资源部负责
。
以上
文件对保护优势资源
，
尤其是规范稀土矿
、
鹄矿矿业
权审批管理和勘查开采秩序发挥了重要作用
％
1.3
产业政策
、
用地政策等准入管控
1.3.
1
产业政策
《
产业结构调整指导目录
（
2011
年本
）》
（
修正
）
（
发展改革委
9
号令
）
规定
，
新建
、
扩建鹄
、
、
目
、
锡
、
铢
开采
、
冶炼项目
，
稀土开采
、
冶炼
、
分离项目为限制
类
。
《
国务院关于发布实施
＜
促进产业结构调整暂
行规定'的决定
》
（
国发
〔
2005
〕
40
号
）
规定
，
对
《
产业
结构调整指导目录
》
中属于限制类的新建项目
，
禁止
投资
。
投资管理部门不予审批
、
核准或备案
，
土地管
理
、
环境保护
、
工商等部门不得办理有关手续
％
2018
年,
《
国家发展改革委商务部关于印发&市场准入负
面清单
（
2018
年版
）
＞
的通知
》
（
发改经体
〔
2018
〕
1892
号
）
对
《
产业结构调整指导目录
》
有关措施进行
了重要修订
，
新建
、
扩建鹄
、
稀土开采项目为有条件
限制
，
锡
、
铢已不再作限制
％
1.3.2
用地政策
2012
年
，
《
国土资源部国家发展和改革委员会
关于发布实施&限制用地项目目录
（
2012
年本
）
＞
和&禁止用地项目目录
（
2012
年本
）
＞
的通知
》（
国
土资发
〔
2012
1
8
号
）
规定
，
新建
、
扩建鹄
、
锡
、
铢矿开
采属于禁止用地项目
；
新建
、
扩建钮金属量资源量小
于
20
万
t
、
开采规模小于
100
万
t/a
的钮矿项目
，
以
及稀土开采也属于禁止用地项目
％
1.4
行业秩序整顿
，
加强监管
2005
年以来
，
按照国务院的统一部署
，
有关部
门持续开展保护性开采特定矿种的开发秩序专项整
治
，
集中打击和查处私挖盗采
、违规生产销售、非法
年来
，
以供给侧结构性改革为主线
，
加大部门协调力
度
，
深化监管区域联动机制
，
通过落实政府监管和企
业主体责任
，
积极探索构建开发秩序监管长效机制
，
以实现开采
、
生产
、
流通以及进出口秩序规范有序
，
资源利用绿色环保
，
战略支撑作用有效发挥
％
2
存在的主要
问题
国
对保护
采特
矿种实
采
，
并顺应经济社会发展形势不断完善管理制度
，
对科
保护
理
发利
资源
、
范勘查
采
业
市场秩序
、
优化产业结构布局
、
保护生态环境取得了
积极成效
，
有效缓解了之前存在的生产能力过剩
、
资
源利用率低
、
产业结构失衡
、
出口秩序混乱等问题,
对增强保护性开采特定矿种矿产品贸易在国际上的
地位
和话语
权发挥了重要作用
&
'
，
但在管理中还存
在一些深层次问题需要从国家层面统筹解决
％
2.
1
动态调整机制尚未建立
，
不同矿种执行政策不
一致
除
2016
年根据
《
国务院关于宣布失效一批国务
院文件的决定
》
（
国发
〔
2016
〕
38
号
）
，
黄金不再作为
实行保护性开采的特定矿种外
，
保护性开采的特定
矿种近
30
年来比较固定
，
动态调整机制尚未建立
%
目前
，矿业形势
、
资源稀缺和贵重程度&'、
产业政策
、
市场行情等与之前已发生较大变化
。
即使在
4
个矿
种内部
，
执行的政策也存在较大区别
，
稀土
、
鹄执行
开采总量控制
，
锡
、
铢已不再进行指标管理
；
产业政
策将新建
、
扩建锡
、铢开采项目不再列入限制类
；
稀
土
、
止
资勘查
、
采及
矿
，
、
勘查
、
开采未禁止
。
此外
，
4
个矿种的矿业权管理在准入
条件
、
申请人主体资格上也有差异
％
2.2
开发利用监管执行不到位
，
上
、
下游产业结构
失衡较明显
长期以来,对保护性开采特定矿种保护的开发
利用与监管的法律依据
，
除了
《
矿产资源法
》
《
矿产资
源法实施
》上
，
法
规
，
立法工作相对滞后
，
强制措施不足
，
对资源保护
力度不够
。
由于已有部分规章和规范性文件的法律
第
1
期
王建
忠
，
等
：
新时代我国保护性开采
特
定矿
种
管理政策分析与研
究
27
层次不够,导致政策执行力不足
，
如国土资发
〔
2009
〕
165
号文对保护性开采的特定矿种与其他矿种共伴
生的有关规定
，
实际管理中往往难以界定
、
不便操
3
建议与思考
党的十九大报告指出中国特色社会主义进入了
新时代
，
提出了必须树立和践行绿水青山就是金山
作
％
对共伴生的综合利用约束力较弱
，
尤其对无证
开采或以多金属名义开采以逃避保护性开采的特定
银山的理念
，
坚持节约资源和保护环境的基本国策
%
习
近平生态文明思想进一步为新时代生态文明建设
矿种管理
、
私挖滥采等非法开采以及矿产品加工等
明显缺少约束力
，
难以适应新形势要求
。
全国稀土
冶炼分离产能超过合法稀土采矿权开采规模和国家
指明了方向
％
矿产资源的勘查
、
开采
，
包括保护性开
采特定矿种必须要践行绿色发展理念
％
自然资源部
成立后
，
按照
“
两统一
”
职责
，
对矿产资源开发管理工
下达的开采总量控制指标限额,产业结构失衡
，
导致
作提出了新的更高要求
，
要始终坚持以 新时
市场竞争加剧资源盗采屡禁难止,对稀土开采秩
序和矿产品出口监管造成较大压力
％
2.3
产业集中度低
、
产品附加值不高
，
生态环境破
坏问题仍难杜绝
2017
年以来
，
在产业升级的大背景下
，
新兴产
业和先进制造业对稀土
、鹄等矿产需求量明显增加
，
鹄
、
锡
、
铢
、
稀土等矿产开采
、
加工继续保持增长态
势
，
行业经济效益明显好转，
计划指标难以及时满足
市场需求
，
企业增加指标呼声较高
8
%
目前,全国现
有稀土矿
(REO)
开采规模
、
鹄矿(三氧化鹄)开采规
模均已超过开采总量控制规划目标
，
但鹄
、
稀土等矿
山仍存在
“
多
、
散
、
小
、
弱
”
情况
，
矿产开发集约化
、
规
模化程度不够
、
产品附加值低
，
多数以矿山原料和冶
炼初级产品出口
，
而技术含量高
、
附加值高的深加工
产品还需要进口
9
。
此外
，
矿山开采因开采工艺不
达标
、
环保措施不到位等影响生态环境时有发生
％
2018
年
，中央环保督察在广西发现因稀土开采工艺
落后造成的生态环境破坏问题,引发社会关注
％
2.4
查明资源储量下降
，
后续资源保障能力不足
我国保护性开采特定矿种经过多年开采
，
资源
品位逐渐下降
，
储采比下降
，
基础储量减少
，
资源优
势正逐步减弱
[
10
]
,
大多数矿山面临资源枯竭
，
资源
接替压力较大
。
受国际矿业市场和国内政策影响
，
地质勘查投入趋于下行
，
增加了我国矿产资源安全
供应风险％近年来
，
随着稀土产品应用技术的进步
和应用领域的不断扩展
，
国外一些国家加大稀土资
源勘查力度
，
全球稀土供应格局在逐步发生改变
，
俄
罗斯
、
美国
、
巴西
、
澳大利亚发现一批大型轻稀土矿
床
，
缅甸
、
越南等国家发现多个中重稀土成矿区带
,
我国稀土资源占世界比重呈逐步下降趋势
，因此有
必要确保稀土项目投资力度
，
增强六大稀土集团的
国际竞争力
％
据2018
年全国地质勘查成果通报
，
我
国地质勘查投入自
2012
年以来持续下降
，
尤其锡
、
铢
、
稀土降幅较大
&
1
'
%
我国部分重要矿产资源对外
依存度不断增加
，
铢矿
、
锡矿均由产能过剩转变为净
进口
％
代中国特色社会主义思想为指导
，
贯彻落实新时代
提出生态文明建设、
国家安全观及全面深化改革的
系列要求
，
统筹处理好我国保护性开采特定矿种资
源高效利用
、
保护生态环境
、
保障资源安全
、
增强国
际
话语权
％
尤
其在中美贸易争端中凸显稀土等保护
性开采特定矿种战略地位背景下
，
需从国家层面提
出进一步健全完善管理政策意见建议
％
3.1
明确保护性开采特定矿种的法律地位
，
加快建
立动态调整机制
按照
《
矿业权出让制度改革方案
》
关于更好发挥
政府作用
，
加强战略性矿产调控
，
保障能源资源安全
的要求
，
必须保持保护性开采特定矿种的战略地位
和资源优势
，对保护和开发利用的监管亟待通过法
律手段予以加强
％
对成熟的
、
行之有效的部门规章
和规范性文件
，
逐步上升为国家法规性文件
，
提高政
策的执行力％加快修改完善
《
矿产资源法
》
及其配套
法
，
持对矿产资源的集中
管理
，
保
国
家能源资源安全
，
明确保护性开采特定矿种的法律
地位
，
为其动态调整
、
市场调控
、
行业监管
、
矿产地储
提
法
据
%
新
势
，
强化
管
约
束
力
，
强化国家规划矿区管理,完善矿产地储备和保
护机制
，
加快建立保护性开采特定矿种和矿产地储
的动态
制
%
3.2
提高资源开发产业集中度
，
完善监管机制
，
促
进
产业
发展
为实现矿山企业规模化
、
现代化,促进产业链升
级
，
提高市场竞争力
，
淘汰
“
小
、
散
、
乱
”
的矿山
％
按照
《
矿业权出让制度改革方案
》
关于要充分发挥市场配
置资源的决定性作用
，
激发市场活力的要求
,
充分发
挥市场调节机制
，
以促进资源向优势企业集中
％
对
实行开采总量控制的矿种
，
在满足生态文明要求
、
资
源
理
发利
的
提
，
矿山
业
据
情自主决定开采量,最终形成政府制定政策导向
、
企
业适应市场调节并重的管理机制
。加大违法违规和
超指标
、
无指标开采行为的处罚力度
。
以开采总量
指标与选冶
、
分离加工能力的平衡匹配为重点
，
加强
28
中国矿业
第
30
卷
资源开采
、
加工
、
出口各环节的统筹监管
，
发
挥
部际
采
不
止
地
，
同
，
对
地
进
协调机制的作用
，
强化对保护性开采特定矿
种
的调
控力度
，
提高资源开发产业集中度
，
促进全产业链协
修订
。
参考文献
■
调发展
％
矿业发展必须适应市场变化
，
加快矿业结
:
1
:
方一平
，
张福
U,
李晓宇
，
等
.
浅谈国家保护性开采特定矿种的
内涵及外延
&].
中国矿业
，
2016,
25(S2)
"20-124.
FANG
Yiping,ZHANG
Fuliang,
LI
Xiaoyu,
et
al.
Discussion
构调整和转型升级
，
增强可持续发展能力
％
3.3
突出生态优先
，
绿色发展,严格准入条件
，
提高
开发利用水平
ontheconnotationandextensionofnationalprotectiveminer-
als[J'.
China
Mining
Magazine,
2016,25(
S2)
"20-124.
:
2
:
国土资源部矿产幵发管理司
.
矿产资源幵发管理常用法律法
按照生态优先
，
绿色发展的要求,严格资源开发
利用的行业规范和准入条件
、
产业布局
、
环保要求
，
规文件汇编(第六版
$
M
'.
北京
：
地质出版社
，
2016.
科学合理制定并严格监督落实保护性开采特定矿种
的“
三率
”
指标
，
实现资源高效开发和综合利用
，
坚持
和加强创新驱动
，
不断提高产品附加值
。
推动《
稀有
金属管理条例
》
尽快出台
，
规范生产经营秩序
，
合理
开发利用资源和保护生态环境
。
坚持在开发中保
护
，
在保护中开发
，
加大资源保护和监管执法力度
，
严防非法开采资源破坏生态环境，
按照
“
谁开采
、
谁
治理
”
“
边开采
、
边治理
”
的原则
，
加大矿山地质环境
恢复治理力度
，
不断改善矿山地质环境
，
推动行业绿
色可持续发展
，
统筹开发布局与时序
，
形成协调有序
的资源开发保护新格局
％
同时
，
面对当前矿业整体
经济形势下行
，
矿业发展活力不足
，
生态环保约束严
格等问题
，
矿产资源管理体制机制应不断改革创新
，
正确处理政府与市场
、
资源与环境
、
合理开发与保护
利用的关系
％
3.4
完善重要矿产地的储备
，
合理支持矿业权申
请,保障资源安全
加快建立保护性开采特定矿种资源储备制度
，
加大地质勘查投入
，
鼓励根据市场行情
、
供需形势变
化等因素合理调节开采指标
，
依法依规合理支持保
护性开采特定矿种的矿业权申请
，
并适当向贫困地
区倾斜
，
尤其是支持向六大稀土集团出让稀土探矿
权
，
逐步解决资源接续问题
％
建设矿产资源基地
，守
住资源安全底线
％及时做好矿业权管理与产业政策
及用地政策的衔接
。
根据国土资发
0
012
1
8
号文
关于
“
《
限制用地项目目录
》
和
《
禁止用地项目目录
》
执行中
，
国务院发布的产业政策和土地资源管理政
策对限制和禁止用地项目另有规定的
，
按国务院规
定办理
”
的规定,考虑到该文件制定所依据的
《
产业
政策结构调整指导目录
#
011
年本
）
》
有关产业政策
已进行了修订,建议土地供应政策与产业政策保持
一致
，
对锡
、
铢开采项目和符合产业政策的鹄
、稀土
:
3
:
国土资源部
，
国家发展改革委
，
工业和
信息
化部
，
等.全国矿产
资源规划
(2016
—
2020
年
)
[EB/OL'.
[2016-11-15
：
.
http
：
"
www.
mnr.
gov.
cn/gk/ghjh/201811/t20181101_2324927.
html.
&
4'
苏轶娜
，
李
雪梅
.
中国优
势
矿产资源管理政策及其评价中
国人
口
•
资源与环境
,017,27(Sl)
:
164-167.
SU
Yina
，
LI
Xuemei
Managementpolicesofdominantminer-
alresourcesin
Chinaandtheevaluationaboutthesepolices
[J'.
China
Population,
Resources
and
Environment,2017,27
(S1$"164-167
[5
'
高天明
，
于汶加，
沈镭
.
中国优势矿产资源管理政策新导向
:
J'.
资源科学
，
2015
37(5
)
：
908-914.
GAO
Tianming,
YU
Wenjia,
SHEN
Lei.
New
guidelines
for
China's
superiority
mineral
resources
management
policy]
〕
'.
Resources
Science,
2015,37(5)
:
908-914.
:
6
'
张福良
，
雷杭山
，
方一平
，
等•我国保护性幵采特定矿种评价指
标体系初探
['•
现代矿业
，
2016
32(7):1-4,24.
ZHANG
Fuliang,LEI
Hangshan,FANG
Yiping,et
al.
Evalu
ation
indexsystem
of
the
specified
mineralsofprotectiveex-
ploitation
in
China[J'.
Modern
Mining,
2016,32(7)
:
1-4,24.
[
7
'
刘艾瑛.我国稀土资源管理
：
政策叠加效应显现:
N
'
.
中国矿
业
2016-07-14
(
7
)
[8'
张福良
，
李雨潼
，
李晓宇
.
国内外稀土资源幵发利用现状及新
时期我国稀土管理建议
['.
现代矿业
，
201834(12):1-14,20.
ZHANG
Fuliang,
LI
Yutong,
LI
Xiaoyu.
Current
status
of
rareearthresourcesdevelopmentandutilizationathomeand
abroadandsuggestionsforrareearth
managementin
China
[J'
Modern
Mining
201834
12):11-14
20
&
9
'
王华俊.
《
三期叠加
”
影响突出:
N
'
.
经济日报
,
2014-10-31
(
S16
)
[10'
刘良先.把握鸭产业政策机遇
，
推动硬质合金大国向强国转变
['•
硬质合金
，
2017
34(1):52-60.
LIU
Liangxian
Utilization
oftungstenindustry
policiesin
China
for
transferring
from
big
trading
nation
into
powerful
countryinthefieldofcementedcarbide
[
J
'
Cemented
Car-
bide201734
1):52-60
[11'
自然资源部.
2018
年全国地质
勘查
成果通报:
EB/OL'.
[2019-05-24'.
http:
〃
gi.
mnr.
gov.
cn/201905/t20190524
_
2413455
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