2024年8月31日发(作者：怀逸云)
学 海 无 涯
《中华人民共和国政府采购法实施条例》解读
主讲老师 刘荣丽
第一节 《实施条例》概况
一、出台背景
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）是为了更好地实施
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），落实党的十八大、十八届三
中、四中全会要求，进一步深化改革的一项重要举措。《政府采购法》自2003年1月1日
实施以来，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要
作用。
十多年来，政府采购总规模从2002年的1 009亿元上升到2013年的16 381亿元。但
是，政府采购活动中出现的质次价高、效率低下等问题引起了社会关注和对政府采购制度的
质疑。媒体频频曝光：采购的U盘变身itouch4的“豪华采购”、斥资千万元购买10万套
“次品”课桌椅、十多家企业竞争报价最高者竟中标，以及 “床垮垮”“黑心棉”“问题
新华词典”等事件。这些弊端的暴露，有必要制定出台配套行政法规，细化法律规定，充实
完善政府采购制度，在执行环节上严守死防。《实施条例》的出台，将进一步促进政府采购
的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。
《实施条例》是在《政府采购法》既有框架内对政府采购制度作出的进一步细化、明确、
重大补充和完善，对提高政府采购工作的质量和效率，促进政府采购科学管理，防腐祛病，
具有十分重要的意义。
《实施条例》自2015年3月1日起施行。
二、制定原则
《实施条例》共分九章七十九条，具有针对性、可操作性。制定过程中，主要把握了四
个原则：
一是严格依据《政府采购法》制定，同时也注意与《中华人民共和国预算法》（以下简
称《预算法》）及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法
规做好衔接。
二是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障
政府目的的实现。
三是创新政府采购管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果
管理。
四是提高政府采购的透明度，加强社会监督。
三、《实施条例》新亮点
《实施条例》具有以下新亮点：
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亮点一：强化源头与结果管理
从近年来政府采购领域引发的公众广泛关注的案件看，突出问题是质次价高和低价恶性
竞争。针对乱象，主要细化并完善了保障公开、公平、公正强化政府采购的源头管理和结果
管理的规定。政府采购监管实践表明，解决这类问题仅靠加强采购程序监督是不够的，还需
要强化政府采购的源头管理和结果管理，做到采购需求科学合理，履约验收把关严格，减少
违规操作空间，保障采购质量。最重要、最根本的就是从注重采购过程转向注重采购结果，
从关注“谁来买”向“专业地买”转变。这是我国政府采购制度向实现“物有所值”迈进的
一大举措。
具体的三项治理措施为：
（1）明确采购人需求责任，采购人应科学合理确定。其中规定，采购人应当厉行节约，
科学合理确定采购需求，采购需求应当完整、明确，符合国家法律法规规定的技术、服务、
安全等要求，必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。采购标准应依据经
费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定。
（2）规范采购方式的选择。2012年社科院的相关报告引起了广泛的社会反响，凸显了
集中采购中协议供货采购的高价问题。针对实践中因协议供货导致政府采购价格高于市场价
格的问题，《实施条例》规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当
实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。中央
单位集中采购中已逐步形成批量集中采购为主、协议供货为辅的格局。
（3）强化验收环节把关。“床垮垮”“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节
职责不清、把关不严的问题。为解决这些问题，《实施条例》规定：采购人或者采购代理机
构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具
验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的
公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
亮点二：信息公开，提高透明度
阳光是最好的防腐剂。为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公
正，《实施条例》按照政府采购全过程信息公开的目标导向，在提高政府采购透明度方面提
出了五项规定：
（1）项目信息须公开。政府采购项目采购信息应当在指定媒体上发布。采购项目预算金
额应当在采购文件中公开。采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的，还应当将
唯一供应商名称在指定媒体上公示。
（2）采购文件须公开。采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将
招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告。
（3）中标、成交结果须公开。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、
成交结果。中标、成交结果公告内容应当包括：采购人和采购代理机构的名称、地址、联系
方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中
标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。
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（4）采购合同须公开。采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采
购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。
（5）投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公
告。
《实施条例》第十条规定：国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用
信息网络进行电子化政府采购活动。
亮点三：推进政府购买服务
为加快推进政府购买服务工作的进程，《实施条例》对政府购买服务做出了规定。党的
十八届三中全会和2014年政府工作报告中提出，要加大政府购买服务力度。2013年9月，
国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购
买服务作出了专门部署。《实施条例》规定，政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府
向社会公众提供的公共服务，明确了政府向社会力量购买服务的法律地位和法律适用问题。
为保证政府购买的公共服务符合公众需求，《实施条例》规定，政府向社会公众提供的公共
服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具
意见，验收结果向社会公告。
亮点四：强化功能，实施调控
政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，但实践中这一政策功能发挥
得并不够充分，影响了国家特定目标的实现。《实施条例》针对强化政府采购政策功能、发
挥政府采购的调控作用作出了四项规定：
（1）国务院财政部门会同国务院其他有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标
准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发
达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。落实好《实施条例》，将有益于绿色产
业、中小企业的发展。
此举解决了政府采购调整范围过窄的问题，一定程度上回应了政策功能缺乏顶层设计的
问题。
（2）采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策编制采购文件，采购需求应当符合政
府采购政策的要求。
（3）采购人为执行政府采购政策，经批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。
（4）采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，应依法追究其法律责任。
亮点五：严管评审专家，明责问责
政府采购工作专业性很强，评审是确定供应商的重要环节，评审专家的作用显而易见。
但水平不够、责任心不强甚至心术不正的专家，却可能给采购带来不利影响，出现诸多专家
不“专”、专家难“责”、专家操纵等问题，一定程度上影响了政府采购的质量和效率，甚
至产生破坏作用。这也与评审专家的权利、义务、责任等法律规定不明确，监管不严，违规
成本低有关。为保证评审专家公平、公正评审，发挥其在政府采购的重要作用，《实施条例》
对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作出了全面规定，具体有：
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（1）为保证评审专家“随机”产生，防止评审专家终身固定，明确省级以上人民政府财
政部门对政府采购评审专家库实行动态管理。除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者
采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。
（2）明确评审专家的评审要求和责任。评审专家应当遵守评审工作纪律，根据采购文件
规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任。
（3）强化对评审专家的失信惩戒。各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参
加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平
台。
（4）针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无
效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行
政处罚，以及依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济
上付出代价。
亮点六：注重因果，严厉问责
针对过去经常出现违法采购结果无人负责、责任无法追究等问题，《实施条例》在《政
府采购法》规定的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形
及法律责任，使责任追究有法可依。一方面，《实施条例》增列的违法情形有34种之多，
例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，
供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串
通的具体情形等；另一方面，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，《实施条例》
明确规定给予限期改正、警告、罚款等行政处罚，同时还要追究直接负责的主管人员和其他
直接责任人员的法律责任。
第二节 《实施条例》详解
《实施条例》的出台，以行政法规的形式正本清源，明确了财政性资金认定、政府采购
工程活动监管、采购各方主体权责分工等重大理论和实践问题，增强了政府采购法律适用的
统一性。
本节将按照条文进行梳理解读。
一、关键词点拨
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的
集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
界定政府采购的范围有四个重要因素：采购主体（国家机关、事业单位和团体组织）、
资金来源、采购标的和采购项目。
（一）资金来源——财政性资金
资金来源，《政府采购法》将其界定为“财政性资金”，即采购主体使用财政性资金采
购规定的采购标的，纳入《政府采购法》的适用范围。
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1．《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。将采购管理与预
算管理相衔接，《政府采购法》与《预算法》相衔接。
2．以财政性资金作为还款来源的借贷资金。
3．国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金
的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及《实施条例》。
4．混合资金采购：财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购
法》及《实施条例》。
（二）采购标的和采购项目
1．政府采购服务
党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，要加大政府购买服务力度。2013年
9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会
力量购买服务做了专门部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求，同时为规范政府购买服务
行为，《实施条例》按照服务的直接对象不同，将服务分为政府自身需要的服务和政府向社
会公众提供的公共服务，进一步明确了政府向社会购买公共服务属于政府采购范围。
2．政府采购工程
货物的概念一直存在争议，工程以及与工程建设有关的货物和服务在实践中与《中华人
民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）存在重叠，服务是否包含政府向社会公
众提供的公共服务认识尚不统一。为此，《实施条例》对工程、与工程建设有关的货物和服
务与《招标投标法》及其实施条例做了对应性规定。
《实施条例》第七条规定：
政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投
标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及《实施条例》。
政府采购工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装
修、拆除、修缮等。
与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所
必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监
理等服务。
政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。
关于政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定，在兼顾政府采购特点的基础上，也
尽可能地与《招标投标法》及其实施条例相衔接。
3．集中采购目录与集中采购
《政府采购法》所称集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机
构代理采购或者进行部门集中采购的行为。
集中采购目录和采购限额标准是确定政府采购适用范围的因素之一，只有纳入了集中采
购目录以内或者采购限额标准以上的项目，才纳入政府采购范围。因此集中采购目录和采购
限额标准与经济发展水平、政府职能、政府采购管理水平相关，特别是集中采购的规模效率
等密切相关，其确定的合理与否，直接关系到政府采购的规模和财政资金的使用效益。
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集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。
4．采购限额标准制定
我国内地有31个省、自治区、直辖市，不仅各省级地方之间经济发展、政府采购规模
等差别较大，在同一省级地域内，由于各级政府的职能不同，采购规模不同，采购对象结构
不同，相应采购范围也不尽一致。在确定集中采购目录和采购限额标准时，应当考虑我国各
级地方政府采购的实际情况，既要有一定程度的统一性，又要有灵活性。
制定机构 制定内容
根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、
省、自治区、直
县级的集中采购目录和采购限额标准。
辖市人民政府
各省根据实际情况，可以全省地域范围内，不分级别，实行统一的集
或者其授权的
中采购目录和采购限额标准，也可以分省、设区的市、县三级分别实
机构
施不同的集中采购目录和采购限额标准
国务院财政部
门，会同国务院
有关部门（强化
政策功能，增强
调控）
根据国家的经济和社会发展政策，制定政府采购政策，通过制定采购
需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节
约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业
发展等目标
实践中公开招标限额标准往往和集中采购目录的采购限额标准一同制定并定期发布。省
级人民政府在规定地方政府采购公开招标限额标准时，也要根据本行政区域内的实际情况，
研究分别适用于省级、设区的市级、县级的公开招标限额标准。如果不分情况，对一些小额
采购、急需采购项目和产品提供者比较少的项目等适用公开招标，既不经济，效率也低。有
的地方为了片面追求扩大公开招标的比例，公开招标运用的范围非常广泛，有些自身特性不
适合公开招标的项目，从资金使用的安全性方面考虑也采用了公开招标。某些设区的市级、
县级人民政府自行设定了公开招标限额标准，由于受采购规模和项目金额所限，公开招标限
额标准越设越低，甚至几万元、十几万元的小项目都纳入了公开招标范畴，成本与效益不匹
配，供应商参与的积极性不高，进而导致采购活动失败率较高、采购效率低下等问题，甚至
只要出现公开招标只有一家投标的情形，就采取单一来源方式采购，既扭曲了政府采购制度
设计本意，影响了政府采购工作形象，也容易带来腐败问题。省级人民政府确定公开招标限
额标准后，设区的市级、县级人民政府不得再自行确定公开招标限额标准，尤其是不得自行
降低公开招标限额标准。
政府采购使用的是财政性资金，各国普遍通过明确政府采购政策，来发挥其调控经济社
会的作用，实现国家的特定目标。但是，实践中政府采购的政策功能发挥不够充分，影响了
国家特定目标的实现。党的十八届三中全会强调，政府要加强发展战略、规划、政策、标准
的制定和实施。为此，《实施条例》完善了政府采购政策的规定。
5．采购标准
《政府采购法》第六十三条所称政府采购项目的采购标准，是指项目采购所依据的经费
预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等。
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首先是经费预算标准，它是预算标准体系的重要组成部分，是部门编制预算和财政部门
审核预算的相关依据。政府采购项目的采购标准应当依据经费预算标准制定。各地财政部门
也在实施项目支出定额标准体系建设，制定相关的经费预算标准。经费预算标准是政府采购
项目标准的主要依据。2013年11月中共中央、国务院发布了《党政机关厉行节约反对浪费
条例》，明确规定政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，
合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。政府采购应当严格执行
《党政机关厉行节约反对浪费条例》的规定。
其次是资产配置标准，包括配置资产的实物数量、价格、性能规格标准等内容。科学合
理的资产配置标准，是申报资产购置需求、审编经费预算的重要依据。财政部和各地财政部
门已先后制定了办公用房建设和维修标准，公务用车、办公设备和办公家具配置标准，初步
形成了资产配置标准体系，但是纳入标准约束的资产种类仍需扩大。此外，在严格执行经费
预算标准和资产配置标准的前提下，采购人应合理确定项目的技术和服务标准。在确定技术
或服务标准时，按照国家标准、行业标准；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者
符合合同目的的特定标准。同时，应当以性能和功能性要求列出技术规格，不得规定要求或
指明某一特定品牌、商标、专利、版权、设计、型号、特定原产地、供应商的技术规格等。
（三）其他重要解释
1．重大违法记录
《政府采购法》第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受
到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
2．回避制度
（1）五种情形采购人员及相关人员须回避
《实施条例》规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系
之一的，应当回避：
①参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；
②参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；
③参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；
④与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲
关系；
⑤与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。
该规定明确政府采购活动中“利害关系”的外延，增强回避制度的可操作性。《实施条
例》借鉴了我国相关法律、法规中有关回避情形的规定，在确定“利害关系”为回避前提条
件下，进一步详细列举了回避的具体情形。对于朋友、同学等关系，不是一律必须回避，而
是要看是否可能影响政府采购活动公平、公正进行。
（2）强制回避
供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代
理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避
人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。
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明确供应商提出回避申请的程序及如何处理回避申请。如果采购人及相关人员没有主动
回避，采购人或者采购代理机构在核实情况属实后，应当强制其回避。
（3）违规罚则
《实施条例》第七十条规定：采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的，由财政部
门给予警告，并处2 000元以上2万元以下的罚款。
3．恶意串通
有利害关系的应当回避，但供应商之间，以及采购人、采购代理机构与供应商之间虽然
没有利害关系，也存在恶意串通的可能，是政府采购的一大“毒瘤”。
《实施条例》第七十四条规定：有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照《政
府采购法》第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员
依照《政府采购法》第七十二条的规定追究法律责任：
（1）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修
改其投标文件或者响应文件；
（2）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（3）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（4）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购
活动；
（5）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（6）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（7）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、
成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
4．差别待遇或者歧视待遇
采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待
遇或者歧视待遇：
（1）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；
（2）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合
同履行无关；
（3）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；
（4）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；
（5）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；
（6）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；
（7）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；
（8）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。
5．化整为零
某些单位为了规避政府采购，将达到政府采购起点的工程、货物、服务分批、分期结算，
逃避履行政府采购手续。如：政府采购限额标准规定，5 000元以上的货物、服务必须进行
政府集中采购，而单位将6 000元的货物采购分开为2 000元、4 000元两次结算；采购限
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额标准规定30万元以上的工程必须进行公开招标，单位为了规避招标采购方式，将30万元
的工程分为两次实施，采购方式由公开招标变为竞争性谈判。这样“化整为零”逃避政府采
购监管，钻了法律空子，培植了腐败温床。
《政府采购法》规定采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或
者以其他任何方式规避公开招标采购。《政府采购法》虽然明确严禁“化整为零”，但并未
对其具体界定做出规范，《实施条例》对此给予补充。
《实施条例》第二十八条规定：在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品
目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数
额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以
外方式采购除外。
6．如何认定“质量和服务相等”
《实施条例》规定：《政府采购法》第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服
务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。
“实质性要求”简单说就是，不满足其中任何一项实质性要求和条件的投标将被拒绝。
如技术参数要求、供货时间要求、付款方式和期限要求等。法规赋予招标人的权力，但是所
有实质性要求必须事先在招标文件中用醒目的方式标明（在实质性要求条款前添加特殊符号
*、★等，或是在实质性要求条款下方加下划线），否则不可以做为“实质性要求”。
7．采购需求与采购标准
政府采购领域频繁曝出的“天价采购”“豪华采购”等问题，让社会不同方面颇有微词。
这类问题在很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。《政府采购法》规定，实行部
门预算的单位，需要编制政府采购预算，其本意是根据需求编制预算，同时也应该有需求管
理。但是法律层面却没有明确采购需求管理问题，没有具体的采购需求说明、论证等要求，
也无责任规定。由于这些原因，导致本该采购的东西没有采购，不能有效保障政府履行公共
职责的需求，而本来不需要或不需要太多、过于奢侈的东西却大量采购。
政府为什么采购？首先就是为了满足某种需要，就是“物有所需”。保障必要的需求，
是政府采购的原因和条件。因此，恰当地、以尽可能低的成本和代价，获得政府履行公共职
责的货物、工程和服务，既是采购科学化的根本目标和出发点，也是检验政府采购是否科学
合理的基本标准。不从采购需求出发、不能恰当满足需求的采购，一定不会是成功的采购。
采购需求管理，从源头保障政府采购科学化。这是最大的突破之一，就是非常明确、非
常到位地提出了采购需求的内容，使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。
具体要求：
第一，采购需求成为采购的重要目标和依据。
《实施条例》第十一条要求采购人做好采购准备工作，特别是要科学合理确定采购需求，
这是一种明确的目标定位，表明采购就要符合需要。
《实施条例》第十五条规定：采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、
采购需求编制采购文件。这就使采购需求成为编制采购文件的重要依据，突出以满足需求为
主的原则。
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第二，明确规定采购需求的合法性和正当性，且不能在需求确立环节出现排他性内容。
《实施条例》第十五条规定：采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的
技术、服务、安全等要求。表明采购人提出采购需求，还必须遵循法律法规和政策要求。采
购需求说明中不能有歧视性和排他性内容，避免实际操作中大量出现不当采购需求，影响政
府采购的政策功能和公平、公正目标的实现。《实施条例》第二十条则更加明确地规定“采
购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”是排他性内容。
第三，特定项目确定采购需求应当听取社会公众的意见，以更加体现公众的意志和增加
公众参与程度。
《实施条例》第十五条“政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征
求社会公众的意见”的规定，表明采购需求不单是采购人、采购代理机构面临的问题，涉及
社会公共服务等内容，必须听取社会公众的意见，让社会公众参与，这是遵循“纳税人意愿”
的要求。
第四，采购需求要完整、明确。
《实施条例》第十五条“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求
外，采购需求应当完整、明确”的规定，表明采购需求不能模棱两可，而是要定位明确、清
楚明白。
《实施条例》第十三条明确要求采购代理机构要提高确定采购需求的水平。实际上，采
购实施过程中，需求定位和阐述越完整、明确、准确，越有利于实现采购的目标。采购需求
完整、明确是采购成功的重要前提，也为采购结果的评价提供了方便。为了采购需求能够完
整、明确，《实施条例》还规定必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见，
这在技术上增加了可靠性，通过征求意见也有利于排除政府采购的排他性内容。
第五，将有效实施政策功能与采购需求相关联。
《实施条例》第六条要求政府采购要实现政策功能目标，其中一项内容是“通过制定采
购需求标准”，即通过采购需求的说明和论证，实现节能环保、促进中小企业发展等目标。
采购需求管理应该包括采购人需求提出、需求说明、需求论证、需求控制、需求确立等
多个层面。需求说明既要清楚明确，又不能包含歧视、排他性内容；需求论证是要对需求进
行分析，通过规范的需求论证程序、需求管理方式，既确保采购人履行公共职责所必须的功
能需求，又要不断剔除多余、过剩和不必要的功能，避免不必要的公共支出，促进清廉政府
建设，使需求管理成为实现政府采购科学化的源头和基础；需求确立重点是明确确立需求的
主体及其享有的权利和承担的责任，保障需求确立具有严肃性。
8．采购合同管理
在政府采购合同管理方面，《实施条例》主要采取了以下措施：
（1）推行合同标准文本
《实施条例》第四十七条规定：国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购
合同标准文本。这一规定，能够确保政府部门制定合同文本的合同效力。
（2）收取履约保证金
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《实施条例》第四十八条规定：采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，
供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履
约保证金的数量不得超过政府采购合同金额的10%。
（3）拒签时采购人的选择权
《实施条例》第四十九条规定：中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人
可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供
应商，也可以重新开展政府采购活动。
（4）合同公告
《实施条例》第五十条规定：采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将
政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家
秘密、商业秘密的内容除外。
这是《实施条例》作出的全新规定，具有重要意义。过去，由于社会公众、未中标或者
成交供应商对政府采购合同的不了解，无法有效监督合同的履行。并且在实践中，更是存在
采购人与供应商私下变更合同逃避监管的情况。这一规定，大大提高了政府采购信息透明度，
极大地扩大了社会公众对政府采购活动监督的深度和广度。
同时也有人质疑，供应商的报价、合同价款等信息往往被一些企业视为商业机密，在政
府采购合同中，这部分内容也应该公开吗？
国家秘密，可参考《保守国家秘密法》的相关规定；商业秘密，《反不正当竞争法》第
十条将其界定为“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取
保密措施的技术信息和经营信息”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉
若干问题的意见》解释得更为具体：“商业秘密，主要是指技术秘密、商业情报及信息等，
如生产工艺、配方、贸易联系、购销渠道等当事人不愿公开的工商业秘密。”尽管在一般的
商业领域这些内容有可能成为商业秘密，但是对于政府采购来说，供应商愿意参加政府采购
项目竞争，就表示其已经同意遵守政府采购的规则，包括政府采购的信息公开要求。在中标
成交结果公告中已经公开中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等内
容。
9．权益受到损害之日
《实施条例》明确了供应商提出质疑的法定期限起算时间，有利于实践操作。
《实施条例》第五十三条规定：《政府采购法》第五十二条（供应商认为采购文件、采
购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之
日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。）规定的供应商应知其权益受到损害之
日，是指：
（1）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届
满之日；
（2）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
（3）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
二、当事人及管理细则
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（一）采购人
1．整体要求
采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执
行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。
采购人应当按照政府采购合同规定，及时向中标或者成交供应商支付采购资金。政府采
购项目资金支付程序，按照国家有关财政资金支付管理的规定执行。
2．禁止行为
采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服
务。
这一规定旨在将权力运行关进制度的笼子，斩断乱伸的权力之手。其中的重要一条措施
是，按照十八届四中全会决定提出的“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政
府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、
分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的要求，明确规定采购人应当建
立政府采购内部管理制度。
（二）采购代理机构
1．采购代理机构内涵
采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。
集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购
项目的执行机构。集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采
购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。
集中采购机构以外的采购代理机构，是从事采购代理业务的社会中介机构。
2．整体要求
采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需
的评审条件和设施。
采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合
同文本和优化采购程序的专业化服务水平，根据采购人委托在规定的时间内及时组织采购人
与中标或者成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收。
3．委托代理协议
采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代
理权限。
委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。
采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代
理权限。
4．禁止行为
采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务，不得与采购人、供应商恶意串
通操纵政府采购活动。
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采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐，不得收受
礼品、现金、有价证券等，不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。
5．考核与监管
对集中采购机构的考核是政府采购监督管理部门对政府集中采购活动实施监督的重要
手段。通过考核，对集中采购机构是否严格执行政府采购法律、法规，落实政府采购政策进
行监督检查，并对其执行情况是否达到预期目标进行绩效评价。
《政府采购法》第六十六条规定：政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价
格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布
考核结果。
《实施条例》第六十条规定：除《政府采购法》第六十六条规定的考核事项外，财政部
门对集中采购机构的考核事项还包括：
（1）政府采购政策的执行情况；
（2）采购文件编制水平；
（3）采购方式和采购程序的执行情况；
（4）询问、质疑答复情况；
（5）内部监督管理制度建设及执行情况；
（6）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。
财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，
应当向本级人民政府报告。
6．问题追究
《实施条例》第六十一条规定：采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当要求其改
正。采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依
法处理。
采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待
遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容，或者发现采购人有其他违法行为的，
应当建议其改正。采购人拒不改正的，采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门
报告，财政部门应当依法处理。
（三）供应商
1．资料提供
参加政府采购活动的供应商应当具备《政府采购法》第二十二条第一款规定的条件，提
供下列材料：
（1）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明。
（2）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料。
（3）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料。
（4）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。
供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活
动，期限届满的，可以参加政府采购活动。
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（5）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。
采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。
2．关联禁止
单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项
下的政府采购活动。
除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检
测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。
3．资格预审
采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民
政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行
审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。
资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供
应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起
不得少于5个工作日。
4．联合体
联合体中供应商资质“就低不就高”。
联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低
的供应商确定资质等级。
以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外
组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。
三、采购流程与采购方式
（一）采购流程图
政府采购流程图
（二）采购方式选择
1．采购方式批准权限
《实施条例》第二十三条规定：采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符
合政府采购法第二十九条（邀请招标方式采购）、第三十条（竞争性谈判方式采购）、第三
十一条（单一来源方式采购）、第三十二条（询价方式采购）规定情形或者有需要执行政府
采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标
以外的采购方式。
《实施条例》第七十八条规定：财政管理实行省直接管理的县级人民政府可以根据需要
并报经省级人民政府批准，行使《政府采购法》和本条例规定的设区的市级人民政府批准变
更采购方式的职权。采购方式变更审批权限下放到省管县。
【知识链接】
《政府采购法》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条相关规定。
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第二十九条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采
购：
（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
第三十条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采
购：
（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的（应当是采购人不可预见的或者非因采
购人拖延导致的）；
（4）不能事先计算出价格总额的。
因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能
事先计算出价格总额。
第三十一条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采
购：
（1）只能从唯一供应商处采购的。
是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，
导致只能从某一特定供应商处采购。
（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的。
（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，
且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
第三十二条 采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采
购项目，可以依照本法采用询价方式采购。
2．特殊事项管理
《实施条例》第二十四条规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，
应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。
《实施条例》第二十五条规定：政府采购工程依法不进行招标的，应当依照《政府采购
法》和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。
单一来源采购方式的应用在实践中时常被质疑为“内定采购”，怎样避免这种情况出现？
其中第一种情形由于采购人或者采购代理机构的能力和所处环境的限制，不易判别，如
果不采取有效的方法监督，会因为竞争性不强，透明度不高，造成滥用采购资金。
在实践中，除了请技术等方面专家评审外，对于达到公开招标限额标准的采购项目，各
级财政部门将公示作为申请单一来源的必备环节，由采购人在指定媒体上公示申请采用单一
来源方式采购的理由，请社会公众进行评判和监督。该做法在实践中取得了较好的效果，故
《实施条例》将公示环节以行政法规的形式确立了下来。
（三）具体程序规定
1．采购计划与预算
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《实施条例》第二十九条规定：采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复
的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。
《实施条例》第三十条规定：采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询
价通知书中公开采购项目预算金额。
2．招标文件
（1）提供期限
《实施条例》第三十一条规定：招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少
于5个工作日。
采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者
修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少
15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购
代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。
（2）文件编制
《实施条例》第三十二条规定：采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定
的招标文件标准文本编制招标文件。
招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、
评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。
（3）招标保证金
《实施条例》第三十三条规定：招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不
得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保
机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无
效。
采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应
商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。
竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，参照前两款
的规定执行。
3．评标方法
《实施条例》第三十四条规定:政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。
最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为
中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。
综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评
审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置
应当与评审因素的量化指标相对应。
招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。
4．非招标采购
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《实施条例》第三十五条规定：谈判文件不能完整、明确列明采购需求，需要由供应商
提供最终设计方案或者解决方案的，在谈判结束后，谈判小组应当按照少数服从多数的原则
投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。
《实施条例》第三十六条规定：询价通知书应当根据采购需求确定政府采购合同条款。
在询价过程中，询价小组不得改变询价通知书所确定的政府采购合同条款。
《实施条例》第三十八条规定：达到公开招标数额标准，符合《政府采购法》第三十一
条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商
名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。
5．评审专家与评审
（1）评审专家
我国政府采购采取了聘请社会人士担任评审专家的非职业评审方式。评审专家是政府采
购活动的“裁判员”，直接决定政府采购项目的结果。其好处是专家属于无利害关系的第三
方，随机选择一些比较懂行的专业人士，实现评审的客观可靠。但另一方面，专家评审的权
利、义务、责任等并不十分明确，现实中出现诸多如专家不“专”、专家难“责”专家操纵
等实际问题。这些问题在一定程度上影响了政府采购的质量和效率。《实施条例》对评审专
家做出了多环节的具体规定。
一是，明确专家产生方式。
《实施条例》第三十九条规定：除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理
机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。这是《政府采购法》中没有明确的内
容。
二是，明确专家义务和职责。
《实施条例》第四十条规定：政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审
文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密。
评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假
材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。
《实施条例》第四十一条规定：评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按
照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立
评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小
组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。
评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审
意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，
否则视为同意评审报告。
《实施条例》第四十二条规定：采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判
小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。
（2）评审规范
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《实施条例》第四十三条规定：采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评
审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标
或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。
评审结束后的工作引入2个工作日时限。
采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、
成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、
竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。
中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项
目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成
交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。
对采购结果公告内容提出细化要求。
《实施条例》第四十四条规定：除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机
构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重
新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。
采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审
结果。
（3）监管
《实施条例》第六十二条规定：省级以上人民政府财政部门应当对政府采购评审专家库
实行动态管理，具体管理办法由国务院财政部门制定。
采购人或者采购代理机构应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录，
并及时向财政部门报告。
（4）违规惩戒
《实施条例》第七十五条规定：政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评
审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并
处2 000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚
款，禁止其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家与供应商存在利害关系未回避的，处2万元以上5万元以下的罚款，
禁止其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益，
构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止
其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家有上述违法行为的，其评审意见无效，不得获取评审费；有违法所得
的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担民事责任。
区分了不同的违法情形，提高了可操行性。
6．采购验收
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《实施条例》第四十五条规定：采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的
技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每
一项技术、服务、安全标准的履约情况。
“床垮垮”“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节职责不清、把关不严的问
题。
政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收
结果应当向社会公告。
7．采购文件归档
《实施条例》第四十六条规定：《政府采购法》第四十二条规定的采购文件，可以用电
子档案方式保存。
【知识链接】
采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、
定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。
采购活动记录至少应当包括下列内容：
（1）采购项目类别、名称；
（2）采购项目预算、资金构成和合同价格；
（3）采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当载明原因；
（4）邀请和选择供应商的条件及原因；
（5）评标标准及确定中标人的原因；
（6）废标的原因；
（7）采用招标以外采购方式的相应记载。
四、质疑与投诉
基于供应商的被动角色，从维护供应商合法权益的角度出发，赋予供应商询问权，质疑
权等，完善供应商救济途径，促进政府采购工作的公正、透明，建立有效沟通，释解嫌隙。
（一）供应商救济途径
供应商救济途径：询问——质疑——投诉——复议——诉讼。
方式 相对人 内容和程序 要求
1．供应商对采购活动有疑问的
可以向采购人提出；
2．3个工作日内作出答复，但
采购人、采购代理机构
对招标文件作澄清或修改的，
不得涉及商业秘密。
应于开标15日前书面通知所有
详见《政府采购法》第51条，
收受人。
《实施条例》第52条
详见《招标投标法》第23条。
1．供应商认为采购文件、采购
采购代理机构接到询问或质疑
过程、中标成交结果使自己权
后，应在授权范围内作出答复。
益受到损害的，可以在7个工
详见《政府采购法》第54条
采购人、采购代理机构
作日内向采购人提出质疑；
2．采购人应在7个工作日内向
质疑供应商和其他供应商作出
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询问
质疑
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答复，但不得涉及商业秘密。
详见《政府采购法》第52条、
53条
投诉
1．供应商对采购人、采购代理处理期间可以暂停采购，但不
机构质疑答复不满意的或对质超过30日。
疑未做答复的，可以在答复期详见《政府采购法》第57条
满后十五个工作日内向同级政
同级政府采购监督管理府采购监督管理部门投诉；
部门（财政部门） 2．监管部门应于收到投诉后30
个工作日内作出处理决定，并
书面通知有关当事人。
详见《政府采购法》第55条、
56条
1．供应商对本级监管部门投诉下列情形之一可以停止采购：
处理决定不服或未作处理的，被申请人停止的；复议机关停
可在60日内提出向本级政府或止的；申请人申请复议机关同
本级政府、上级监管部
上级监管部门提出行政复议； 意的。
门
2．本级政府或上级监管部门应《行政复议法》第21条
在5日内审查。
详见《行政复议法》第27条
供应商对投诉处理决定不服或未改变投诉处理决定的被告应
未作处理的，可在15日内提起为诉投诉处理决定作出机关；
诉讼；进入司法程序。 改变的被告应为复议机关
详见《政府采购法》第58条
复议
诉讼 法院
（二）询问和质疑
《实施条例》第五十二条规定：采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商
依法提出的询问作出答复。
供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的，采购代理机构
应当告知供应商向采购人提出。
政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑。
《实施条例》第五十三条规定：《政府采购法》第五十二条规定的供应商应知其权益受
到损害之日，是指：
（1）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届
满之日；
（2）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
（3）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
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《实施条例》第五十四条规定：询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人
应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。
（三）投诉及处理
《实施条例》第五十五条规定：供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。
供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。
供应商质疑投诉应有必要的证明材料。
此举防止供应商滥用权利、恶意投诉，浪费行政成本。
《实施条例》第五十六条规定：财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可
以进行调查取证或者组织质证。
对财政部门依法进行的调查取证，投诉人和与投诉事项有关的当事人应当如实反映情
况，并提供相关材料。
《实施条例》第五十七条规定：投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证
明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。
财政部门受理投诉后，投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序。
供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门
列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。
《实施条例》第五十八条规定：财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家
评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。
财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上
公告。
五、监督检查
监管部门
各级人民政府财政部门和其他有
关部门
各级人民政府财政部门
审计机关、监察机关以及其他
六、法律责任
（一）采购人及采购机构
相对人 罚则 违规行为
（1）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；
（2）擅自提高采购标准的；
（3）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；
罚款数额10万元以
（4）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；
下
（5）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购
合同的；
（6）拒绝有关部门依法实施监督检查的
监管内容 监管措施
参加政府采购活动的供应商、不良行为予以记录，并纳入统一的信用信
采购代理机构、评审专家 息平台（信用管理）
监督检查政府采购活动
监督政府采购活动
有权查阅、复制有关文件、资料，相关单
位和人员应当予以配合
发现采购当事人有违法行为的，应当及时
通报财政部门
采购人、采购代理机
构
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（1）与供应商或者采购代理机构恶意串通的；
罚款，数额为5万（2）在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；
元以上25万元以下 （3）在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；
（4）开标前泄露标底的
（1）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府
采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；
（2）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式
规避公开招标；
（3）未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组
推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商；
（4）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；
（5）政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或
者服务的采购金额超过原合同采购金额10%；
（6）擅自变更、中止或者终止政府采购合同；
（7）未按照规定公告政府采购合同；
（8）未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政
部门和有关部门备案
（1）未依照《政府采购法》及其《实施条例》规定的方式实施
采购；
（2）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；
（3）未按照规定执行政府采购政策；
（4）违反《实施条例》第十五条的规定导致无法组织对供应商
履约情况进行验收或者国家财产遭受损失；
（5）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；
（6）非法干预采购评审活动；
（7）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的
量化指标相对应；
（8）对供应商的询问、质疑逾期未作处理；
（9）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审
结果；
（10）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收
（1）内部监督管理制度不健全，对依法应当分设、分离的岗位、
人员未分设、分离；
（2）将集中采购项目委托其他采购代理机构采购；
（3）从事营利活动
采购人、采购代理机
构
采购人
由财政部门责令限
期改正，给予警告，
对直接负责的主管
人员和其他直接责
任人员依法给予处
分，并予以通报
采购人、采购代理机
构
可以在一至三年内
禁止其代理政府采
购业务，构成犯罪
的，依法追究刑事
责任
集中采购机构
由财政部门责令限
期改正，给予警告，
有违法所得的，并
处没收违法所得，
对直接负责的主管
人员和其他直接责
任人员依法给予处
分，并予以通报
（二）影响或者可能影响中标、成交结果的处理
合同状态
（1）未确定中标或者成交供应商的
处理程序
终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动
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中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选
（2）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采
人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标
购合同的
或者成交候选人的，重新开展政府采购活动
（3）政府采购合同已签订但尚未履行的
撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定
中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选
人的，重新开展政府采购活动
给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责
任
（4）政府采购合同已经履行
引申：
1．政府采购当事人有其他违反《政府采购法》或者《实施条例》规定的行为，经改正后仍然影响或者可能
影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的，依照前款规定处理。
2．政府采购当事人违反《政府采购法》和《实施条例》规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任
（三）供应商违法行为及罚则
罚则 违法行为
（1）向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员
行贿或者提供其他不正当利益；
（2）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府
采购合同；
（3）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；
（4）将政府采购合同转包；
（5）提供假冒伪劣产品；
（6）擅自变更、中止或者终止政府采购合同
评审阶段资格发生变化，供应商未依照《实施条例》第二
十一条的规定通知采购人和采购代理机构
捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进
行投诉
《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究法
律责任，其中第一项，中标、成交无效
处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名
单，中标、成交无效
禁止其1至3年内参加政府采购活动
（四）财政部门
罚则 违法行为
在履行政府采购监督管理职责中违反《政府采购对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处
法》和《实施条例》规定，滥用职权、玩忽职守、分；构成犯罪的，依法追究刑事责任
徇私舞弊
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2024年8月31日发(作者：怀逸云)
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《中华人民共和国政府采购法实施条例》解读
主讲老师 刘荣丽
第一节 《实施条例》概况
一、出台背景
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）是为了更好地实施
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），落实党的十八大、十八届三
中、四中全会要求，进一步深化改革的一项重要举措。《政府采购法》自2003年1月1日
实施以来，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要
作用。
十多年来，政府采购总规模从2002年的1 009亿元上升到2013年的16 381亿元。但
是，政府采购活动中出现的质次价高、效率低下等问题引起了社会关注和对政府采购制度的
质疑。媒体频频曝光：采购的U盘变身itouch4的“豪华采购”、斥资千万元购买10万套
“次品”课桌椅、十多家企业竞争报价最高者竟中标，以及 “床垮垮”“黑心棉”“问题
新华词典”等事件。这些弊端的暴露，有必要制定出台配套行政法规，细化法律规定，充实
完善政府采购制度，在执行环节上严守死防。《实施条例》的出台，将进一步促进政府采购
的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。
《实施条例》是在《政府采购法》既有框架内对政府采购制度作出的进一步细化、明确、
重大补充和完善，对提高政府采购工作的质量和效率，促进政府采购科学管理，防腐祛病，
具有十分重要的意义。
《实施条例》自2015年3月1日起施行。
二、制定原则
《实施条例》共分九章七十九条，具有针对性、可操作性。制定过程中，主要把握了四
个原则：
一是严格依据《政府采购法》制定，同时也注意与《中华人民共和国预算法》（以下简
称《预算法》）及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法
规做好衔接。
二是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障
政府目的的实现。
三是创新政府采购管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果
管理。
四是提高政府采购的透明度，加强社会监督。
三、《实施条例》新亮点
《实施条例》具有以下新亮点：
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亮点一：强化源头与结果管理
从近年来政府采购领域引发的公众广泛关注的案件看，突出问题是质次价高和低价恶性
竞争。针对乱象，主要细化并完善了保障公开、公平、公正强化政府采购的源头管理和结果
管理的规定。政府采购监管实践表明，解决这类问题仅靠加强采购程序监督是不够的，还需
要强化政府采购的源头管理和结果管理，做到采购需求科学合理，履约验收把关严格，减少
违规操作空间，保障采购质量。最重要、最根本的就是从注重采购过程转向注重采购结果，
从关注“谁来买”向“专业地买”转变。这是我国政府采购制度向实现“物有所值”迈进的
一大举措。
具体的三项治理措施为：
（1）明确采购人需求责任，采购人应科学合理确定。其中规定，采购人应当厉行节约，
科学合理确定采购需求，采购需求应当完整、明确，符合国家法律法规规定的技术、服务、
安全等要求，必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。采购标准应依据经
费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定。
（2）规范采购方式的选择。2012年社科院的相关报告引起了广泛的社会反响，凸显了
集中采购中协议供货采购的高价问题。针对实践中因协议供货导致政府采购价格高于市场价
格的问题，《实施条例》规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当
实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。中央
单位集中采购中已逐步形成批量集中采购为主、协议供货为辅的格局。
（3）强化验收环节把关。“床垮垮”“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节
职责不清、把关不严的问题。为解决这些问题，《实施条例》规定：采购人或者采购代理机
构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具
验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的
公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
亮点二：信息公开，提高透明度
阳光是最好的防腐剂。为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公
正，《实施条例》按照政府采购全过程信息公开的目标导向，在提高政府采购透明度方面提
出了五项规定：
（1）项目信息须公开。政府采购项目采购信息应当在指定媒体上发布。采购项目预算金
额应当在采购文件中公开。采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的，还应当将
唯一供应商名称在指定媒体上公示。
（2）采购文件须公开。采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将
招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告。
（3）中标、成交结果须公开。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、
成交结果。中标、成交结果公告内容应当包括：采购人和采购代理机构的名称、地址、联系
方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中
标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。
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（4）采购合同须公开。采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采
购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。
（5）投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公
告。
《实施条例》第十条规定：国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用
信息网络进行电子化政府采购活动。
亮点三：推进政府购买服务
为加快推进政府购买服务工作的进程，《实施条例》对政府购买服务做出了规定。党的
十八届三中全会和2014年政府工作报告中提出，要加大政府购买服务力度。2013年9月，
国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购
买服务作出了专门部署。《实施条例》规定，政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府
向社会公众提供的公共服务，明确了政府向社会力量购买服务的法律地位和法律适用问题。
为保证政府购买的公共服务符合公众需求，《实施条例》规定，政府向社会公众提供的公共
服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具
意见，验收结果向社会公告。
亮点四：强化功能，实施调控
政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，但实践中这一政策功能发挥
得并不够充分，影响了国家特定目标的实现。《实施条例》针对强化政府采购政策功能、发
挥政府采购的调控作用作出了四项规定：
（1）国务院财政部门会同国务院其他有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标
准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发
达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。落实好《实施条例》，将有益于绿色产
业、中小企业的发展。
此举解决了政府采购调整范围过窄的问题，一定程度上回应了政策功能缺乏顶层设计的
问题。
（2）采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策编制采购文件，采购需求应当符合政
府采购政策的要求。
（3）采购人为执行政府采购政策，经批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。
（4）采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，应依法追究其法律责任。
亮点五：严管评审专家，明责问责
政府采购工作专业性很强，评审是确定供应商的重要环节，评审专家的作用显而易见。
但水平不够、责任心不强甚至心术不正的专家，却可能给采购带来不利影响，出现诸多专家
不“专”、专家难“责”、专家操纵等问题，一定程度上影响了政府采购的质量和效率，甚
至产生破坏作用。这也与评审专家的权利、义务、责任等法律规定不明确，监管不严，违规
成本低有关。为保证评审专家公平、公正评审，发挥其在政府采购的重要作用，《实施条例》
对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作出了全面规定，具体有：
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（1）为保证评审专家“随机”产生，防止评审专家终身固定，明确省级以上人民政府财
政部门对政府采购评审专家库实行动态管理。除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者
采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。
（2）明确评审专家的评审要求和责任。评审专家应当遵守评审工作纪律，根据采购文件
规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任。
（3）强化对评审专家的失信惩戒。各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参
加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平
台。
（4）针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无
效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行
政处罚，以及依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济
上付出代价。
亮点六：注重因果，严厉问责
针对过去经常出现违法采购结果无人负责、责任无法追究等问题，《实施条例》在《政
府采购法》规定的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形
及法律责任，使责任追究有法可依。一方面，《实施条例》增列的违法情形有34种之多，
例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，
供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串
通的具体情形等；另一方面，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，《实施条例》
明确规定给予限期改正、警告、罚款等行政处罚，同时还要追究直接负责的主管人员和其他
直接责任人员的法律责任。
第二节 《实施条例》详解
《实施条例》的出台，以行政法规的形式正本清源，明确了财政性资金认定、政府采购
工程活动监管、采购各方主体权责分工等重大理论和实践问题，增强了政府采购法律适用的
统一性。
本节将按照条文进行梳理解读。
一、关键词点拨
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的
集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
界定政府采购的范围有四个重要因素：采购主体（国家机关、事业单位和团体组织）、
资金来源、采购标的和采购项目。
（一）资金来源——财政性资金
资金来源，《政府采购法》将其界定为“财政性资金”，即采购主体使用财政性资金采
购规定的采购标的，纳入《政府采购法》的适用范围。
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1．《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。将采购管理与预
算管理相衔接，《政府采购法》与《预算法》相衔接。
2．以财政性资金作为还款来源的借贷资金。
3．国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金
的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及《实施条例》。
4．混合资金采购：财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购
法》及《实施条例》。
（二）采购标的和采购项目
1．政府采购服务
党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，要加大政府购买服务力度。2013年
9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会
力量购买服务做了专门部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求，同时为规范政府购买服务
行为，《实施条例》按照服务的直接对象不同，将服务分为政府自身需要的服务和政府向社
会公众提供的公共服务，进一步明确了政府向社会购买公共服务属于政府采购范围。
2．政府采购工程
货物的概念一直存在争议，工程以及与工程建设有关的货物和服务在实践中与《中华人
民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）存在重叠，服务是否包含政府向社会公
众提供的公共服务认识尚不统一。为此，《实施条例》对工程、与工程建设有关的货物和服
务与《招标投标法》及其实施条例做了对应性规定。
《实施条例》第七条规定：
政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投
标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及《实施条例》。
政府采购工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装
修、拆除、修缮等。
与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所
必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监
理等服务。
政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。
关于政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定，在兼顾政府采购特点的基础上，也
尽可能地与《招标投标法》及其实施条例相衔接。
3．集中采购目录与集中采购
《政府采购法》所称集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机
构代理采购或者进行部门集中采购的行为。
集中采购目录和采购限额标准是确定政府采购适用范围的因素之一，只有纳入了集中采
购目录以内或者采购限额标准以上的项目，才纳入政府采购范围。因此集中采购目录和采购
限额标准与经济发展水平、政府职能、政府采购管理水平相关，特别是集中采购的规模效率
等密切相关，其确定的合理与否，直接关系到政府采购的规模和财政资金的使用效益。
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集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。
4．采购限额标准制定
我国内地有31个省、自治区、直辖市，不仅各省级地方之间经济发展、政府采购规模
等差别较大，在同一省级地域内，由于各级政府的职能不同，采购规模不同，采购对象结构
不同，相应采购范围也不尽一致。在确定集中采购目录和采购限额标准时，应当考虑我国各
级地方政府采购的实际情况，既要有一定程度的统一性，又要有灵活性。
制定机构 制定内容
根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、
省、自治区、直
县级的集中采购目录和采购限额标准。
辖市人民政府
各省根据实际情况，可以全省地域范围内，不分级别，实行统一的集
或者其授权的
中采购目录和采购限额标准，也可以分省、设区的市、县三级分别实
机构
施不同的集中采购目录和采购限额标准
国务院财政部
门，会同国务院
有关部门（强化
政策功能，增强
调控）
根据国家的经济和社会发展政策，制定政府采购政策，通过制定采购
需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节
约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业
发展等目标
实践中公开招标限额标准往往和集中采购目录的采购限额标准一同制定并定期发布。省
级人民政府在规定地方政府采购公开招标限额标准时，也要根据本行政区域内的实际情况，
研究分别适用于省级、设区的市级、县级的公开招标限额标准。如果不分情况，对一些小额
采购、急需采购项目和产品提供者比较少的项目等适用公开招标，既不经济，效率也低。有
的地方为了片面追求扩大公开招标的比例，公开招标运用的范围非常广泛，有些自身特性不
适合公开招标的项目，从资金使用的安全性方面考虑也采用了公开招标。某些设区的市级、
县级人民政府自行设定了公开招标限额标准，由于受采购规模和项目金额所限，公开招标限
额标准越设越低，甚至几万元、十几万元的小项目都纳入了公开招标范畴，成本与效益不匹
配，供应商参与的积极性不高，进而导致采购活动失败率较高、采购效率低下等问题，甚至
只要出现公开招标只有一家投标的情形，就采取单一来源方式采购，既扭曲了政府采购制度
设计本意，影响了政府采购工作形象，也容易带来腐败问题。省级人民政府确定公开招标限
额标准后，设区的市级、县级人民政府不得再自行确定公开招标限额标准，尤其是不得自行
降低公开招标限额标准。
政府采购使用的是财政性资金，各国普遍通过明确政府采购政策，来发挥其调控经济社
会的作用，实现国家的特定目标。但是，实践中政府采购的政策功能发挥不够充分，影响了
国家特定目标的实现。党的十八届三中全会强调，政府要加强发展战略、规划、政策、标准
的制定和实施。为此，《实施条例》完善了政府采购政策的规定。
5．采购标准
《政府采购法》第六十三条所称政府采购项目的采购标准，是指项目采购所依据的经费
预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等。
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首先是经费预算标准，它是预算标准体系的重要组成部分，是部门编制预算和财政部门
审核预算的相关依据。政府采购项目的采购标准应当依据经费预算标准制定。各地财政部门
也在实施项目支出定额标准体系建设，制定相关的经费预算标准。经费预算标准是政府采购
项目标准的主要依据。2013年11月中共中央、国务院发布了《党政机关厉行节约反对浪费
条例》，明确规定政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，
合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。政府采购应当严格执行
《党政机关厉行节约反对浪费条例》的规定。
其次是资产配置标准，包括配置资产的实物数量、价格、性能规格标准等内容。科学合
理的资产配置标准，是申报资产购置需求、审编经费预算的重要依据。财政部和各地财政部
门已先后制定了办公用房建设和维修标准，公务用车、办公设备和办公家具配置标准，初步
形成了资产配置标准体系，但是纳入标准约束的资产种类仍需扩大。此外，在严格执行经费
预算标准和资产配置标准的前提下，采购人应合理确定项目的技术和服务标准。在确定技术
或服务标准时，按照国家标准、行业标准；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者
符合合同目的的特定标准。同时，应当以性能和功能性要求列出技术规格，不得规定要求或
指明某一特定品牌、商标、专利、版权、设计、型号、特定原产地、供应商的技术规格等。
（三）其他重要解释
1．重大违法记录
《政府采购法》第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受
到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
2．回避制度
（1）五种情形采购人员及相关人员须回避
《实施条例》规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系
之一的，应当回避：
①参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；
②参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；
③参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；
④与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲
关系；
⑤与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。
该规定明确政府采购活动中“利害关系”的外延，增强回避制度的可操作性。《实施条
例》借鉴了我国相关法律、法规中有关回避情形的规定，在确定“利害关系”为回避前提条
件下，进一步详细列举了回避的具体情形。对于朋友、同学等关系，不是一律必须回避，而
是要看是否可能影响政府采购活动公平、公正进行。
（2）强制回避
供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代
理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避
人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。
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明确供应商提出回避申请的程序及如何处理回避申请。如果采购人及相关人员没有主动
回避，采购人或者采购代理机构在核实情况属实后，应当强制其回避。
（3）违规罚则
《实施条例》第七十条规定：采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的，由财政部
门给予警告，并处2 000元以上2万元以下的罚款。
3．恶意串通
有利害关系的应当回避，但供应商之间，以及采购人、采购代理机构与供应商之间虽然
没有利害关系，也存在恶意串通的可能，是政府采购的一大“毒瘤”。
《实施条例》第七十四条规定：有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照《政
府采购法》第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员
依照《政府采购法》第七十二条的规定追究法律责任：
（1）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修
改其投标文件或者响应文件；
（2）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（3）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（4）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购
活动；
（5）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（6）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（7）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、
成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
4．差别待遇或者歧视待遇
采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待
遇或者歧视待遇：
（1）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；
（2）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合
同履行无关；
（3）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；
（4）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；
（5）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；
（6）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；
（7）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；
（8）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。
5．化整为零
某些单位为了规避政府采购，将达到政府采购起点的工程、货物、服务分批、分期结算，
逃避履行政府采购手续。如：政府采购限额标准规定，5 000元以上的货物、服务必须进行
政府集中采购，而单位将6 000元的货物采购分开为2 000元、4 000元两次结算；采购限
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额标准规定30万元以上的工程必须进行公开招标，单位为了规避招标采购方式，将30万元
的工程分为两次实施，采购方式由公开招标变为竞争性谈判。这样“化整为零”逃避政府采
购监管，钻了法律空子，培植了腐败温床。
《政府采购法》规定采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或
者以其他任何方式规避公开招标采购。《政府采购法》虽然明确严禁“化整为零”，但并未
对其具体界定做出规范，《实施条例》对此给予补充。
《实施条例》第二十八条规定：在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品
目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数
额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以
外方式采购除外。
6．如何认定“质量和服务相等”
《实施条例》规定：《政府采购法》第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服
务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。
“实质性要求”简单说就是，不满足其中任何一项实质性要求和条件的投标将被拒绝。
如技术参数要求、供货时间要求、付款方式和期限要求等。法规赋予招标人的权力，但是所
有实质性要求必须事先在招标文件中用醒目的方式标明（在实质性要求条款前添加特殊符号
*、★等，或是在实质性要求条款下方加下划线），否则不可以做为“实质性要求”。
7．采购需求与采购标准
政府采购领域频繁曝出的“天价采购”“豪华采购”等问题，让社会不同方面颇有微词。
这类问题在很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。《政府采购法》规定，实行部
门预算的单位，需要编制政府采购预算，其本意是根据需求编制预算，同时也应该有需求管
理。但是法律层面却没有明确采购需求管理问题，没有具体的采购需求说明、论证等要求，
也无责任规定。由于这些原因，导致本该采购的东西没有采购，不能有效保障政府履行公共
职责的需求，而本来不需要或不需要太多、过于奢侈的东西却大量采购。
政府为什么采购？首先就是为了满足某种需要，就是“物有所需”。保障必要的需求，
是政府采购的原因和条件。因此，恰当地、以尽可能低的成本和代价，获得政府履行公共职
责的货物、工程和服务，既是采购科学化的根本目标和出发点，也是检验政府采购是否科学
合理的基本标准。不从采购需求出发、不能恰当满足需求的采购，一定不会是成功的采购。
采购需求管理，从源头保障政府采购科学化。这是最大的突破之一，就是非常明确、非
常到位地提出了采购需求的内容，使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。
具体要求：
第一，采购需求成为采购的重要目标和依据。
《实施条例》第十一条要求采购人做好采购准备工作，特别是要科学合理确定采购需求，
这是一种明确的目标定位，表明采购就要符合需要。
《实施条例》第十五条规定：采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、
采购需求编制采购文件。这就使采购需求成为编制采购文件的重要依据，突出以满足需求为
主的原则。
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第二，明确规定采购需求的合法性和正当性，且不能在需求确立环节出现排他性内容。
《实施条例》第十五条规定：采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的
技术、服务、安全等要求。表明采购人提出采购需求，还必须遵循法律法规和政策要求。采
购需求说明中不能有歧视性和排他性内容，避免实际操作中大量出现不当采购需求，影响政
府采购的政策功能和公平、公正目标的实现。《实施条例》第二十条则更加明确地规定“采
购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”是排他性内容。
第三，特定项目确定采购需求应当听取社会公众的意见，以更加体现公众的意志和增加
公众参与程度。
《实施条例》第十五条“政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征
求社会公众的意见”的规定，表明采购需求不单是采购人、采购代理机构面临的问题，涉及
社会公共服务等内容，必须听取社会公众的意见，让社会公众参与，这是遵循“纳税人意愿”
的要求。
第四，采购需求要完整、明确。
《实施条例》第十五条“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求
外，采购需求应当完整、明确”的规定，表明采购需求不能模棱两可，而是要定位明确、清
楚明白。
《实施条例》第十三条明确要求采购代理机构要提高确定采购需求的水平。实际上，采
购实施过程中，需求定位和阐述越完整、明确、准确，越有利于实现采购的目标。采购需求
完整、明确是采购成功的重要前提，也为采购结果的评价提供了方便。为了采购需求能够完
整、明确，《实施条例》还规定必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见，
这在技术上增加了可靠性，通过征求意见也有利于排除政府采购的排他性内容。
第五，将有效实施政策功能与采购需求相关联。
《实施条例》第六条要求政府采购要实现政策功能目标，其中一项内容是“通过制定采
购需求标准”，即通过采购需求的说明和论证，实现节能环保、促进中小企业发展等目标。
采购需求管理应该包括采购人需求提出、需求说明、需求论证、需求控制、需求确立等
多个层面。需求说明既要清楚明确，又不能包含歧视、排他性内容；需求论证是要对需求进
行分析，通过规范的需求论证程序、需求管理方式，既确保采购人履行公共职责所必须的功
能需求，又要不断剔除多余、过剩和不必要的功能，避免不必要的公共支出，促进清廉政府
建设，使需求管理成为实现政府采购科学化的源头和基础；需求确立重点是明确确立需求的
主体及其享有的权利和承担的责任，保障需求确立具有严肃性。
8．采购合同管理
在政府采购合同管理方面，《实施条例》主要采取了以下措施：
（1）推行合同标准文本
《实施条例》第四十七条规定：国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购
合同标准文本。这一规定，能够确保政府部门制定合同文本的合同效力。
（2）收取履约保证金
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《实施条例》第四十八条规定：采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，
供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履
约保证金的数量不得超过政府采购合同金额的10%。
（3）拒签时采购人的选择权
《实施条例》第四十九条规定：中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人
可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供
应商，也可以重新开展政府采购活动。
（4）合同公告
《实施条例》第五十条规定：采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将
政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家
秘密、商业秘密的内容除外。
这是《实施条例》作出的全新规定，具有重要意义。过去，由于社会公众、未中标或者
成交供应商对政府采购合同的不了解，无法有效监督合同的履行。并且在实践中，更是存在
采购人与供应商私下变更合同逃避监管的情况。这一规定，大大提高了政府采购信息透明度，
极大地扩大了社会公众对政府采购活动监督的深度和广度。
同时也有人质疑，供应商的报价、合同价款等信息往往被一些企业视为商业机密，在政
府采购合同中，这部分内容也应该公开吗？
国家秘密，可参考《保守国家秘密法》的相关规定；商业秘密，《反不正当竞争法》第
十条将其界定为“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取
保密措施的技术信息和经营信息”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉
若干问题的意见》解释得更为具体：“商业秘密，主要是指技术秘密、商业情报及信息等，
如生产工艺、配方、贸易联系、购销渠道等当事人不愿公开的工商业秘密。”尽管在一般的
商业领域这些内容有可能成为商业秘密，但是对于政府采购来说，供应商愿意参加政府采购
项目竞争，就表示其已经同意遵守政府采购的规则，包括政府采购的信息公开要求。在中标
成交结果公告中已经公开中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等内
容。
9．权益受到损害之日
《实施条例》明确了供应商提出质疑的法定期限起算时间，有利于实践操作。
《实施条例》第五十三条规定：《政府采购法》第五十二条（供应商认为采购文件、采
购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之
日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。）规定的供应商应知其权益受到损害之
日，是指：
（1）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届
满之日；
（2）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
（3）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
二、当事人及管理细则
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（一）采购人
1．整体要求
采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执
行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。
采购人应当按照政府采购合同规定，及时向中标或者成交供应商支付采购资金。政府采
购项目资金支付程序，按照国家有关财政资金支付管理的规定执行。
2．禁止行为
采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服
务。
这一规定旨在将权力运行关进制度的笼子，斩断乱伸的权力之手。其中的重要一条措施
是，按照十八届四中全会决定提出的“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政
府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、
分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的要求，明确规定采购人应当建
立政府采购内部管理制度。
（二）采购代理机构
1．采购代理机构内涵
采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。
集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购
项目的执行机构。集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采
购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。
集中采购机构以外的采购代理机构，是从事采购代理业务的社会中介机构。
2．整体要求
采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需
的评审条件和设施。
采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合
同文本和优化采购程序的专业化服务水平，根据采购人委托在规定的时间内及时组织采购人
与中标或者成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收。
3．委托代理协议
采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代
理权限。
委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。
采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代
理权限。
4．禁止行为
采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务，不得与采购人、供应商恶意串
通操纵政府采购活动。
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采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐，不得收受
礼品、现金、有价证券等，不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。
5．考核与监管
对集中采购机构的考核是政府采购监督管理部门对政府集中采购活动实施监督的重要
手段。通过考核，对集中采购机构是否严格执行政府采购法律、法规，落实政府采购政策进
行监督检查，并对其执行情况是否达到预期目标进行绩效评价。
《政府采购法》第六十六条规定：政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价
格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布
考核结果。
《实施条例》第六十条规定：除《政府采购法》第六十六条规定的考核事项外，财政部
门对集中采购机构的考核事项还包括：
（1）政府采购政策的执行情况；
（2）采购文件编制水平；
（3）采购方式和采购程序的执行情况；
（4）询问、质疑答复情况；
（5）内部监督管理制度建设及执行情况；
（6）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。
财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，
应当向本级人民政府报告。
6．问题追究
《实施条例》第六十一条规定：采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当要求其改
正。采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依
法处理。
采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待
遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容，或者发现采购人有其他违法行为的，
应当建议其改正。采购人拒不改正的，采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门
报告，财政部门应当依法处理。
（三）供应商
1．资料提供
参加政府采购活动的供应商应当具备《政府采购法》第二十二条第一款规定的条件，提
供下列材料：
（1）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明。
（2）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料。
（3）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料。
（4）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。
供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活
动，期限届满的，可以参加政府采购活动。
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（5）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。
采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。
2．关联禁止
单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项
下的政府采购活动。
除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检
测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。
3．资格预审
采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民
政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行
审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。
资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供
应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起
不得少于5个工作日。
4．联合体
联合体中供应商资质“就低不就高”。
联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低
的供应商确定资质等级。
以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外
组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。
三、采购流程与采购方式
（一）采购流程图
政府采购流程图
（二）采购方式选择
1．采购方式批准权限
《实施条例》第二十三条规定：采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符
合政府采购法第二十九条（邀请招标方式采购）、第三十条（竞争性谈判方式采购）、第三
十一条（单一来源方式采购）、第三十二条（询价方式采购）规定情形或者有需要执行政府
采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标
以外的采购方式。
《实施条例》第七十八条规定：财政管理实行省直接管理的县级人民政府可以根据需要
并报经省级人民政府批准，行使《政府采购法》和本条例规定的设区的市级人民政府批准变
更采购方式的职权。采购方式变更审批权限下放到省管县。
【知识链接】
《政府采购法》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条相关规定。
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第二十九条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采
购：
（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
第三十条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采
购：
（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的（应当是采购人不可预见的或者非因采
购人拖延导致的）；
（4）不能事先计算出价格总额的。
因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能
事先计算出价格总额。
第三十一条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采
购：
（1）只能从唯一供应商处采购的。
是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，
导致只能从某一特定供应商处采购。
（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的。
（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，
且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
第三十二条 采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采
购项目，可以依照本法采用询价方式采购。
2．特殊事项管理
《实施条例》第二十四条规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，
应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。
《实施条例》第二十五条规定：政府采购工程依法不进行招标的，应当依照《政府采购
法》和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。
单一来源采购方式的应用在实践中时常被质疑为“内定采购”，怎样避免这种情况出现？
其中第一种情形由于采购人或者采购代理机构的能力和所处环境的限制，不易判别，如
果不采取有效的方法监督，会因为竞争性不强，透明度不高，造成滥用采购资金。
在实践中，除了请技术等方面专家评审外，对于达到公开招标限额标准的采购项目，各
级财政部门将公示作为申请单一来源的必备环节，由采购人在指定媒体上公示申请采用单一
来源方式采购的理由，请社会公众进行评判和监督。该做法在实践中取得了较好的效果，故
《实施条例》将公示环节以行政法规的形式确立了下来。
（三）具体程序规定
1．采购计划与预算
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《实施条例》第二十九条规定：采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复
的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。
《实施条例》第三十条规定：采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询
价通知书中公开采购项目预算金额。
2．招标文件
（1）提供期限
《实施条例》第三十一条规定：招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少
于5个工作日。
采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者
修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少
15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购
代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。
（2）文件编制
《实施条例》第三十二条规定：采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定
的招标文件标准文本编制招标文件。
招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、
评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。
（3）招标保证金
《实施条例》第三十三条规定：招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不
得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保
机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无
效。
采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应
商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。
竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，参照前两款
的规定执行。
3．评标方法
《实施条例》第三十四条规定:政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。
最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为
中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。
综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评
审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置
应当与评审因素的量化指标相对应。
招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。
4．非招标采购
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《实施条例》第三十五条规定：谈判文件不能完整、明确列明采购需求，需要由供应商
提供最终设计方案或者解决方案的，在谈判结束后，谈判小组应当按照少数服从多数的原则
投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。
《实施条例》第三十六条规定：询价通知书应当根据采购需求确定政府采购合同条款。
在询价过程中，询价小组不得改变询价通知书所确定的政府采购合同条款。
《实施条例》第三十八条规定：达到公开招标数额标准，符合《政府采购法》第三十一
条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商
名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。
5．评审专家与评审
（1）评审专家
我国政府采购采取了聘请社会人士担任评审专家的非职业评审方式。评审专家是政府采
购活动的“裁判员”，直接决定政府采购项目的结果。其好处是专家属于无利害关系的第三
方，随机选择一些比较懂行的专业人士，实现评审的客观可靠。但另一方面，专家评审的权
利、义务、责任等并不十分明确，现实中出现诸多如专家不“专”、专家难“责”专家操纵
等实际问题。这些问题在一定程度上影响了政府采购的质量和效率。《实施条例》对评审专
家做出了多环节的具体规定。
一是，明确专家产生方式。
《实施条例》第三十九条规定：除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理
机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。这是《政府采购法》中没有明确的内
容。
二是，明确专家义务和职责。
《实施条例》第四十条规定：政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审
文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密。
评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假
材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。
《实施条例》第四十一条规定：评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按
照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立
评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小
组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。
评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审
意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，
否则视为同意评审报告。
《实施条例》第四十二条规定：采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判
小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。
（2）评审规范
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《实施条例》第四十三条规定：采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评
审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标
或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。
评审结束后的工作引入2个工作日时限。
采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、
成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、
竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。
中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项
目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成
交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。
对采购结果公告内容提出细化要求。
《实施条例》第四十四条规定：除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机
构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重
新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。
采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审
结果。
（3）监管
《实施条例》第六十二条规定：省级以上人民政府财政部门应当对政府采购评审专家库
实行动态管理，具体管理办法由国务院财政部门制定。
采购人或者采购代理机构应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录，
并及时向财政部门报告。
（4）违规惩戒
《实施条例》第七十五条规定：政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评
审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并
处2 000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚
款，禁止其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家与供应商存在利害关系未回避的，处2万元以上5万元以下的罚款，
禁止其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益，
构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止
其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家有上述违法行为的，其评审意见无效，不得获取评审费；有违法所得
的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担民事责任。
区分了不同的违法情形，提高了可操行性。
6．采购验收
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《实施条例》第四十五条规定：采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的
技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每
一项技术、服务、安全标准的履约情况。
“床垮垮”“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节职责不清、把关不严的问
题。
政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收
结果应当向社会公告。
7．采购文件归档
《实施条例》第四十六条规定：《政府采购法》第四十二条规定的采购文件，可以用电
子档案方式保存。
【知识链接】
采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、
定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。
采购活动记录至少应当包括下列内容：
（1）采购项目类别、名称；
（2）采购项目预算、资金构成和合同价格；
（3）采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当载明原因；
（4）邀请和选择供应商的条件及原因；
（5）评标标准及确定中标人的原因；
（6）废标的原因；
（7）采用招标以外采购方式的相应记载。
四、质疑与投诉
基于供应商的被动角色，从维护供应商合法权益的角度出发，赋予供应商询问权，质疑
权等，完善供应商救济途径，促进政府采购工作的公正、透明，建立有效沟通，释解嫌隙。
（一）供应商救济途径
供应商救济途径：询问——质疑——投诉——复议——诉讼。
方式 相对人 内容和程序 要求
1．供应商对采购活动有疑问的
可以向采购人提出；
2．3个工作日内作出答复，但
采购人、采购代理机构
对招标文件作澄清或修改的，
不得涉及商业秘密。
应于开标15日前书面通知所有
详见《政府采购法》第51条，
收受人。
《实施条例》第52条
详见《招标投标法》第23条。
1．供应商认为采购文件、采购
采购代理机构接到询问或质疑
过程、中标成交结果使自己权
后，应在授权范围内作出答复。
益受到损害的，可以在7个工
详见《政府采购法》第54条
采购人、采购代理机构
作日内向采购人提出质疑；
2．采购人应在7个工作日内向
质疑供应商和其他供应商作出
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询问
质疑
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答复，但不得涉及商业秘密。
详见《政府采购法》第52条、
53条
投诉
1．供应商对采购人、采购代理处理期间可以暂停采购，但不
机构质疑答复不满意的或对质超过30日。
疑未做答复的，可以在答复期详见《政府采购法》第57条
满后十五个工作日内向同级政
同级政府采购监督管理府采购监督管理部门投诉；
部门（财政部门） 2．监管部门应于收到投诉后30
个工作日内作出处理决定，并
书面通知有关当事人。
详见《政府采购法》第55条、
56条
1．供应商对本级监管部门投诉下列情形之一可以停止采购：
处理决定不服或未作处理的，被申请人停止的；复议机关停
可在60日内提出向本级政府或止的；申请人申请复议机关同
本级政府、上级监管部
上级监管部门提出行政复议； 意的。
门
2．本级政府或上级监管部门应《行政复议法》第21条
在5日内审查。
详见《行政复议法》第27条
供应商对投诉处理决定不服或未改变投诉处理决定的被告应
未作处理的，可在15日内提起为诉投诉处理决定作出机关；
诉讼；进入司法程序。 改变的被告应为复议机关
详见《政府采购法》第58条
复议
诉讼 法院
（二）询问和质疑
《实施条例》第五十二条规定：采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商
依法提出的询问作出答复。
供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的，采购代理机构
应当告知供应商向采购人提出。
政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑。
《实施条例》第五十三条规定：《政府采购法》第五十二条规定的供应商应知其权益受
到损害之日，是指：
（1）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届
满之日；
（2）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
（3）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
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《实施条例》第五十四条规定：询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人
应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。
（三）投诉及处理
《实施条例》第五十五条规定：供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。
供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。
供应商质疑投诉应有必要的证明材料。
此举防止供应商滥用权利、恶意投诉，浪费行政成本。
《实施条例》第五十六条规定：财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可
以进行调查取证或者组织质证。
对财政部门依法进行的调查取证，投诉人和与投诉事项有关的当事人应当如实反映情
况，并提供相关材料。
《实施条例》第五十七条规定：投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证
明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。
财政部门受理投诉后，投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序。
供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门
列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。
《实施条例》第五十八条规定：财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家
评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。
财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上
公告。
五、监督检查
监管部门
各级人民政府财政部门和其他有
关部门
各级人民政府财政部门
审计机关、监察机关以及其他
六、法律责任
（一）采购人及采购机构
相对人 罚则 违规行为
（1）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；
（2）擅自提高采购标准的；
（3）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；
罚款数额10万元以
（4）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；
下
（5）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购
合同的；
（6）拒绝有关部门依法实施监督检查的
监管内容 监管措施
参加政府采购活动的供应商、不良行为予以记录，并纳入统一的信用信
采购代理机构、评审专家 息平台（信用管理）
监督检查政府采购活动
监督政府采购活动
有权查阅、复制有关文件、资料，相关单
位和人员应当予以配合
发现采购当事人有违法行为的，应当及时
通报财政部门
采购人、采购代理机
构
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（1）与供应商或者采购代理机构恶意串通的；
罚款，数额为5万（2）在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；
元以上25万元以下 （3）在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；
（4）开标前泄露标底的
（1）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府
采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；
（2）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式
规避公开招标；
（3）未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组
推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商；
（4）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；
（5）政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或
者服务的采购金额超过原合同采购金额10%；
（6）擅自变更、中止或者终止政府采购合同；
（7）未按照规定公告政府采购合同；
（8）未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政
部门和有关部门备案
（1）未依照《政府采购法》及其《实施条例》规定的方式实施
采购；
（2）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；
（3）未按照规定执行政府采购政策；
（4）违反《实施条例》第十五条的规定导致无法组织对供应商
履约情况进行验收或者国家财产遭受损失；
（5）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；
（6）非法干预采购评审活动；
（7）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的
量化指标相对应；
（8）对供应商的询问、质疑逾期未作处理；
（9）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审
结果；
（10）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收
（1）内部监督管理制度不健全，对依法应当分设、分离的岗位、
人员未分设、分离；
（2）将集中采购项目委托其他采购代理机构采购；
（3）从事营利活动
采购人、采购代理机
构
采购人
由财政部门责令限
期改正，给予警告，
对直接负责的主管
人员和其他直接责
任人员依法给予处
分，并予以通报
采购人、采购代理机
构
可以在一至三年内
禁止其代理政府采
购业务，构成犯罪
的，依法追究刑事
责任
集中采购机构
由财政部门责令限
期改正，给予警告，
有违法所得的，并
处没收违法所得，
对直接负责的主管
人员和其他直接责
任人员依法给予处
分，并予以通报
（二）影响或者可能影响中标、成交结果的处理
合同状态
（1）未确定中标或者成交供应商的
处理程序
终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动
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中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选
（2）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采
人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标
购合同的
或者成交候选人的，重新开展政府采购活动
（3）政府采购合同已签订但尚未履行的
撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定
中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选
人的，重新开展政府采购活动
给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责
任
（4）政府采购合同已经履行
引申：
1．政府采购当事人有其他违反《政府采购法》或者《实施条例》规定的行为，经改正后仍然影响或者可能
影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的，依照前款规定处理。
2．政府采购当事人违反《政府采购法》和《实施条例》规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任
（三）供应商违法行为及罚则
罚则 违法行为
（1）向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员
行贿或者提供其他不正当利益；
（2）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府
采购合同；
（3）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；
（4）将政府采购合同转包；
（5）提供假冒伪劣产品；
（6）擅自变更、中止或者终止政府采购合同
评审阶段资格发生变化，供应商未依照《实施条例》第二
十一条的规定通知采购人和采购代理机构
捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进
行投诉
《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究法
律责任，其中第一项，中标、成交无效
处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名
单，中标、成交无效
禁止其1至3年内参加政府采购活动
（四）财政部门
罚则 违法行为
在履行政府采购监督管理职责中违反《政府采购对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处
法》和《实施条例》规定，滥用职权、玩忽职守、分；构成犯罪的，依法追究刑事责任
徇私舞弊
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