2024年3月10日发(作者：节诗文)
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中兴通讯出口管制案的合规分析
文/周万里 陈泉程
◎
2018年4月16日，美国商务部单方面激活禁止美国企业
向中兴通讯销售元器件的禁制令，为期7年。更早之前，中
兴在2017年于合规上投入超过5000万美元，并计划在2018
年增加投入。即便如此，中兴管控合规风险的能力仍然十
分滞后，合规管理体系仍存在重大缺陷，事后也未及时形
成一套良好的合规解决方案和有效的合规管理体系，及时
将其法律责任转化为合规风险，面对BIS历史上最为严厉
的制裁，中国也只能通过牺牲巨大的经济利益与美国政府
进行谈判，达成一系列和解协议。由此可见，有效的合规管
理日益成为企业长期可持续发展的必要条件。
一、案情介绍
中兴出口管制案涉及中兴通讯、美国监管机构，同时，
还涉及美国出口管制名单、出口禁制令等相关制度与规定，
对其进行深入的了解，以便更好地剖析中兴出口管制案背
后的深层原因。
（一）涉事企业
中兴通讯股份有限公司（Zhong xing Telecommunication
Equipment Corporation），简称中兴通讯（ZTE
Corporation），为国有企业，成立于1985年，总部位于中国
广东省深圳市，为全球160多个国家和地区的电信运营商
提供创新技术与产品解决方案，通过全系列的无线、有线、
业务、终端产品和专业通信服务，满足全球不同运营商的
差异化需求，是一家全球领先的通信解决方案提供商，中
国最大的通信设备上市公司。
（二）监管机构（美国出口管制机构）
1. 美国商务部工业和安全局（简称为BIS）
大多数的出口行为由商务部下设的这个机构实施监
管。其所依据的是《出口管理法》（Export Administration
Ac，简称为EAA）以及商务部颁布的《出口管理条例》
（Export Administration Regulations，以下简称为
EAR）。早在1979 年《出口管理法》（EAA）授权美国总统
基于国家安全、外交政策、不扩散和保证稀缺物资供应的
目的对两用物项的管制权。《出口管理法》有效期有限，但
总统可根据《国际紧急权力法》（IEEPA）使其延期，因此
《出口管理法》至今仍在发挥效力。[ 参见安佰生：《美国
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出口管制措施与国际经贸规则的关系——兼论美国制裁中
兴案》，《网事焦点》2016年第6期，第51页。 ]《出口管理
条例》也不是一部永久性立法，商务部通过《出口管理条
例》（EAR）具体实施《出口管理法》。EAR通常被用来针
对“双重用途”项目，即可能用于军事有关或非军事有关
的项目。
2. 美国国务院（State Department）
美国国务院主要负责对军事防务产品及服务的管制，
其所依据的是《国际武器运输条例》（ITAR），包括列明
特别为军事目的设计或改进的产品项目的《美国防务目录》
（USML），但已延伸至非军用项目，例如商业通讯卫星。
3. 外国资产管制办公室（Office of Foreign Assets
Control，简称为OFAC）
这是属于美国财政部下属的一个管制机构，其职责不
仅限于出口范围，而是扩展至针对列入禁运和制裁国家的
出口管制。
（三）出口管制名单
实体名单（The Entity List）由涉及违反美国国家安全
. All Rights Reserved.
或外交政策利益的活动的外国用户组成，如开发大规模
杀伤性武器。这些实体名单的出口需要美国政府的执照。
但是美国向这些外国用户出口实体清单实际上是禁止的，
因为美国政府很少会批准此类许可证，中兴通讯于2016
年3月被列入“实体名单”中。
被拒人员名单（The Denied Persons List）由个人和
公司组成，个人和公司由于实际或即将违反出口管制法而
被拒绝出口和再出口特权。中兴出口禁制令被激活后，随
之被列入被拒人员名单之中。
未核实名单（The Unverified List）由美国商务部工
业和安全局BIS未经核实检查的公司或实体组成。未经证
实的名单上的公司会被标上“红旗”，即出口商在向他们
出口产品之前有向他们询问的积极义务。
中兴出口禁制令
2018年4月16日，美国商务部下令拒绝中国电信设备
制造商中兴通讯的出口特权，全面激活禁制令，禁止美国
公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术7年。
美国商务部官方网站发布的禁令条款[ 参见
/sites//files/zte_
denial_ ]，发现其中除了包括针对中兴公司的交
易限制，还包括对参与交易的人的限制。具体的禁令包括
如下几个方面内容：
1. 从命令发布之日起直至2025年3月13日，中兴通
讯，包括其继任、分部、董事、高管、员工、代表、代理（统
称为“被拒绝者”）不能直接或间接用任何形式参与到
受美国出口管理条例EAR（简称《条例》）限制的任何商
品、软件、和科技产品（下文统称“项目”）的出口。这些
限制包括：
（1）申请、获取或使用任何执照、豁免执照，或出口
管制文件。
（2）通过预定、购买、接受、使用、出售、交付、储
存、运输、发送、融资或任何其他方式进行受《条例》限
制的出口物品交易或其他活动。
（3）以任何方式从受《条例》限制的出口物品交易或
其他活动中获益。
2. 任何人不能直接或间接从事以下行为：
（1）代表“被拒绝者”出口或再出口任何“条例”限
制“项目”。
（2）采取任何行动帮助“被拒绝者”购买任何“条
例”限制“项目”的所有权，拥有权或控制权，包括融资或
其他支持交易的行为。
（3）采取任何行动从“被拒绝者”处购买已经从美
国出口的任何“条例”限制“项目”。
2019年第4期 总第102期
（4）了解这些商品将从美国出口后还从美国的“被
拒绝者”处获取任何“条例”限制“项目”。
（5）参与任何由“被拒绝者”控制的“条例”限制
“项目”的交易服务。服务包括安装、维护、修理、修改或
测试。
（四）中兴事件始末
1. 早在2012年3月，美国德克萨斯州法院最先给中
兴公司在美国的子公司发出传召函，针对中兴公司立案
调查。
2. 2012年收到传召函后，中兴内部面临对抗调查还
是配合调查的选择，公司也分成了两派：主战还是主和。
“主战派”担心公司的声誉财产受损，认为中兴作为一家
中国企业应该采取抵抗的态度，不需要配合美国政府的
调查。最终，“主战派”占了上风。
3. 2013年11月，在美国监管机构已经在调查中兴违
规的情况下，中兴仍然决定恢复与伊朗的交易。为规避美
方监管，中兴制定了《进出口管制风险规避方案》并找到
了一家无锡上市公司作为隔断公司，替中兴跟伊朗做出
口。中兴是通过国内贸易的形式，将产品卖给这家中国公
司，这家公司再卖给伊朗。对美方监管机构而言，这相当
于一方面谈和解，一方面顶风作案。
4. 2014年，中兴公司一位高管去美国时在机场当场
被扣下检查，美方在与该高管同行的秘书的电脑里面发现
了《关于全面整顿和规范公司出口管制相关业务的报告》
和《进出口管制风险规避方案》的两份机密文件。这两份
文件最终成为美方指控中兴违规的最重要的证据。
5. 2016年3月，BIS将中兴公司列入“实体名单”，主
要是基于其获得的两份中兴公司机密文件，《进出口管制
风险规避方案》描述了中兴公司通过设立、控制和使用一
系列“隔断”公司绕开美国出口管制的方案，而且明确记
载了华为如何出口产品到名列禁运国名单的国家，又能有
效躲过美国核查的作法。该文件认为，中兴应该参考华为
的作法，修改自己的作业流程，方可降低被美方查获的风
险。由于这份文件已被美国政府查获，华为后来也被美国
商务部行政传唤。
6. 2016年3月7日，中兴公司向美国政府提出和解，
美国政府聘用第三方进驻中兴调查。但是中兴公司非常
不适应这样的调查，担心泄露其他信息，所以在调查的过
程中，试图隐瞒相关信息。这导致美方十分不信任中兴公
司。最终，美国政府对中兴提出的三项指控不仅包括串谋
非法出口，还包括阻挠司法以及向联邦调查人员作出虚假
陈述，并据此判决中兴支付约8.9亿美元的刑事和民事罚
金。此外，BIS还对中兴索取3亿美元罚金。
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7. 2017年3月23日，中兴公司与美国政府就出口管制
调查案件达成和协，中兴通讯与美国司法部的和解协议
在美国德州北区法院批准后生效。作为和解协议的一部
分，中兴通讯同意支付8.9亿多美元的刑事和民事罚金。
此外，还有给美国商务部工业与安全局3亿美元罚金被暂
缓。是否支付，取决于未来七年公司对协议的遵守并继续
接受独立的合规监管和审计。作为和解协议的一部分，中
兴同意解职其4位高级员工，并对35名其他员工减少奖金
或处分。一旦中兴公司违背了该和解协议的任何方面或者
公司违反EAR，该禁制令就会被立即激活。
8. 2017年7月20日，中兴公司向美国政府发送了信函，
对39名员工的纪律处分措施的完成情况进行了描述。
9. 2018年2月，BIS要求中兴公司提供阶段性报告，
要求提供向美国政府提交的信函中提到的所有员工的职
位，权责，工资和奖金信息。
10. 2018年3月，根据美方展开的调查，最终“中兴通
讯承认，直到被要求阶段性报告一个月之后，中兴并没有
对员工开出处分信函，而且除了一名员工之外，所有相关
员工都拿到了2016年的奖金。”
11. 2018年3月13日，BIS发函告知中兴通讯，由于中
兴违反了和解协议中的待定条款，对中兴的待定制裁会
生效。美国商务部执行秘书长Richard R. Majauskas评
估了中兴的回应，加上根据美国商务部调查期间中兴对
美国政府的应对，他认为中兴进行了欺骗之举，做出虚假
陈述，多次违反美国出口管制法，干扰司法调查活动。最
终签署了对中兴实施禁令的文件，并于2018年4月15日颁
布。
12. 2018年4月17日凌晨，美国商务部激活禁制令，正
式宣布将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软
件和技术7年，直到2025年3月13日。
13. 2018年4月17日针对美国商务部的禁令，我国商务
部立即表示：“中方注意到美国商务部宣布对中兴公司采
取出口管制的措施。中方一贯要求中国企业在海外经营过
程中，遵守东道国的法律政策，合法合规开展经营。”
14. 2018年4月20日，中兴公司发布关于美国商务部
激活禁令的声明，称在相关调查尚未结束之前，美国商务
部工业安全局执意对公司施以最严厉的制裁，对中兴极
不公平，“不能接受！”在声明中，中兴强调美国商务部颁
布禁令的原因是中兴在过去提交给美国政府的信函中存
在虚假陈述，但对方无视了中兴的努力，因为函件中的问
题是中兴自行发现并主动通报的，并且第一时间处理了有
疏忽的责任人。在相关调查尚未结束之前，美国商务部执
意启动最严厉的制裁，对中兴极不公平。
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15. 2018年5月13日夜晚，特朗普总统发推特说：中国
国家主席 和我正在一同努力为中兴通讯提供一种
快速恢复业务的途径。中兴有太多的工作岗位流失，我已
指示商务部尽快完成这项工作。
16. 2018年5月22日，中国和美国方面已经就解决中
兴的争议问题达成大致框架方案，协议将解除美国公司
向中兴销售零部件和软件的禁令。若完成商讨，特朗普政
府将解除限制美国企业向中兴公司销售零部件和软件的
禁制令。而中兴公司将要被迫对管理层和董事会进行调
整并缴纳一定数额的罚金。
17. 2018年5月25日，美国商务部解除对中兴公司的
销售禁令，并通报美国国会。美国商务部部长罗斯表示，
在寻求对中兴制裁以外做法，或包括安插商务部指派的
人员进入中兴并组成合规部门，定期向商务部报告。就此
为止，中兴出口管制案得以告一段落。
（五）中兴事件原因分析
首先，中兴违反规定在先，又没有遵守2017年与美国
商务部签订的和解协议条款，并一再欺瞒、误导美国商务
部的调查工作，是导致美国商务部痛下杀手的主要原因。
其次，又时值美中贸易大战之际，我认为这是整个贸易战
中的一个子战场，中兴则是被美国拿来做火力展示的实
验者。同时另外一个重要原因是中兴公司自身存在的重大
管理缺陷，即极其滞后的管控风险的能力以及无效的企
业合规管理体系。
二、案例合规风险
（一）中兴出口管制案中涉及的“规”主要是《出口管
理条例》（EAR）。
美国出口管制中最重要的就是出口管制分类号码
ECCN (Export Control Classification Number)每个
来源于美国的产品都需要进行归类一个ECCN，每一个
ECCN在美国不同出口管制法律中有不同的许可证条
件。美国出口管制的许可证一般来说可以分为一般许可
(General License)和个别许可(Individual License)。取得
许可证在中国生产后卖给第三国，在一般许可下一般无
需再次取得许可证，但是个别许可下则需要再次取得许
可，因为个别许可的发出都是考虑产品本身、目的国、最
终用户等综合因素发出。在国内转售，即使没有任何跨境
的交易也属于EAR的管制范围。
（二）管制范围规定
美国联邦法典第15卷第734.3节受EAR管制的项目
[ 15 CFR (Code of Federal Regulations) § 734.3 Items
subject to the EAR.]
. All Rights Reserved.
（a）除本节（b）段中不包括的项目外，下列项目受
EAR约束：
（1）美国境内的所有物品，包括在美国的对外贸易
区或通过美国从一个国家转移到另一个国家;
（2）所有美国原产物品;
（3）外国制造的商品，包括受管制的美国产商品、与
受管制的美国原产软件捆绑的外国制造的商品、与受控
的美国产软件混合的外国制造的软件，以及与受控的美
国原产技术混合的外国制造技术：
（i）如本部分第734.4（a）节所述，任何数量；要么
（ii）如本部分第734.4（c）节或第734.4（d）节所述，
超过最低限度的数量；
（4）EAR第7 3 6.2（b）节第（3）条所述的美国原产
技术或软件的某些外国直接产品。术语“直接产品”是
指使用美国技术或软件直接生产的产品（包括流程和服
务）；和
（5）EAR第7 3 6.2（b）节第（3）条所述的美国境外
工厂或主要组件生产的某些商品是美国原产技术或软件
的直接产品。
（三）一般性禁止和适用性规定
CFR 736.2一般性禁止和适用性规定[ CFR (Code
of Federal Regulations) §736.2 General prohibitions
and determination of applicability.]
一般性禁止之一——向清单上的国家（就是美国采
取出口管理制裁，禁止向其出口的国家）出口或再出口任
何EAR的管制物项。在没有许可或许可豁免的情形下，任
何人不得向其他国家出口任何EAR的管制物项，或者再
出口任何满足以下情况的源自美国的物项：
（1）由于适用的出口管制分类号（ECCN）中已经指
明而对该物品进行控制，并且
（2）出口到目的地国家需要获得EAR第738部分国
家图表所示管制的许可证。（此禁令的范围取决于您的
项目的正确分类以及该组合在国家/地区表中的反映。）
1请注意，如果出口商或再出口商满足给定的许可证豁免
条件和所有条款，EAR第740部分中所述的每个许可证豁
免均可取代一般性禁止。
综上所述，《出口管理条例》的管制项目包括商品、
技术和软件。管制范围十分广泛，主要包括：
1. 美国原产产品(软件、硬件、技术，甚至是美国人
的行为），无论处于何地，即使产品已经从美国出口到中
国了，仍然在该条例的管制范围内。
2. 部分含有受控美国产品的外国产品，比如中国进
口美国的某些芯片，在装到我国的产品后，如果满足标
2019年第4期 总第102期
准，仍有可能受美国出口管制，再如加密技术，基本上
如果采用了美国的加密技术，除非是满足一定条件的公
开产品，那么含该加密技术的产品就会受到美国出口管
制。
3. 用美国技术或者设备制造出的产品。但除了：
（1）纯属美国的其他监管机构专属管制范围；
（2）公开可获得的技术和软件；
（3）含有低于一定比例美国内容而源自于外国的项目。
（四）中兴出口管制案中涉及的“规”还包括美国对
伊朗的贸易禁运规定。
2015年7月14日，伊朗与美国、欧盟以及其他国家达
成了国际协议（又称“联合行动计划”或“JCPOA”）以
解除对伊朗的制裁。国际协议规定，作为起点，一些影响
到非美国组织与伊朗金融领域的制裁逐步削减。2018年5
月8日，特朗普以“协议有缺陷无法阻止伊朗拥核”为由，
宣布退出协议，重启对伊朗的单方制裁。
美国对从事或为伊朗经济的下列部门，例如金融服
务，银行，保险，能源和金融服务，石化，船运和造船，港
口，汽车，黄金和其他贵金属以及软件提供相关服务的
非美国人员，提起了与核子有关的二次核制裁。但是，美
国的外国子公司仍然被禁止与伊朗进行交易，除非符合
一般许可条款。
对伊朗的全面禁运（“主要制裁”）仍然存在，几乎
禁止美国实体组织从事在伊朗境内或与之相关的所有业
务。美国产品零部件，技术，软件和其他产品的出口和再
出口仍然受到限制。
（五）出口管制违规的法律责任
违反出口管制，可能承担民事、行政、刑事三方面的
法律责任：
1. 民事责任。根据2007年10月16日生效的国际突发
事件经济权力法（International Emergency Economic
Powers Enhancement Act, IEEPA），违规者就每一次违
规在250000万美元或者交易金额两倍的限额内作出赔
偿，以两者中较高的为准。
2. 行政责任。安置在由美国财政部OFAC维护的特
别指定组织（SDN）名单上，SDN清单包括被认定为威胁
美国国家安全的个人，团体和实体组织。他们的资产被封
锁，美国人通常不得与他们打交道。一些中国实体和中国
个人被列在SDN名单上，在长达十年的时间里，被剥夺从
事出口业务的资格。
3. 刑事责任。每次违规高达100万美元，个人有期徒
刑20年。最近五年，美国出口管制处罚每年约100件左
右，半数涉及伊朗和中国。
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三、中兴合规风险分析
（一）中兴管控合规风险的能力滞后以及合规管理体
系有重大缺陷
首先，中兴通讯对防范出口管制合规管理的重视程
度不够，缺乏对出口管制合规风险的正确评估和认识。
在美方于2012年3月立案调查后，中兴没有采取必要的出
口管制合规管理措施，反而想方设法规避美国出口管制
规定。
其次，中兴通讯在已经受到美国政府调查的情况下，
仍然没有能够把握机会堵住合规管理的漏洞，反而采取
了不配合的态度，导致公司面对的出口管制合规风险进
一步升级，最终导致公司在出口管制方面的合规管理完
全失控。
其三，中兴的合规管理体系存在重大缺陷。中兴的合
规管理部门没有向董事会直线报告的渠道，而CEO或者
销售部门拥有决策的权力可以轻易突破合规管控。因此，
合规部门需要独立的架构和汇报线，否则风险无法传达
给公司高层领导，导致合规管理形同虚设。
其四，近年来，中兴通讯自主技术发展迅速，但是
一些技术含量很高的关键器件还依赖国外供应商。例如
中兴通讯全球价值链所采购的高速光通信接口、大规模
FPGA等核心部件按照出口管制规定被美国企业停止供
货，中兴通讯生产难以为继。这是中兴通讯被迫与美国执
法当局和解的根本原因。
（二）中国企业需制定有效的合规管理体系和良好
的合规解决方案
由中兴案例出发，我认为，中国企业需要制定一个良
好的合规解决方案，需要注意以下几个问题：
一是促进合规从高层和企业文化做起。只有当企业
文化强调诚信与正直，并且董事会和高级管理层作出表
率，合规才最为有效。
二是对企业员工进行定期针对性培训。应对企业员
工与高层领导进行与出口管制和制裁相关的法律法规及
公司相关政策的定期与定制培训，并对关键部门如销售、
采购、研发和供应链等开展针对性培训，将员工违反出口
法律法规的风险降至最低。
三是合规部门应该在组织原则上保持独立性。不论
一家公司如何组织其合规部门，该合规部门都应该是独
立的。同时，应该由一名集团合规官全面负责合规风险管
理。而且，合规部门有向高级管理层，必要时，向董事会
或董事会下设的委员会自由报告的权利。
四是促进企业合规管理制度的落地，要能够及时、全
面、公正地调查并妥善解决任何指控或潜在的违反出口
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管制的行为，及时指定一套可供操作的标准化流程，特别
是加强具体管控措施的执行程序。如果企业有合规制度
但不去执行，可能比没有合规制度更糟糕。
五是建立一套详细的交易程序，对所有交易项目进行
分析和分类，以评估它们是否可能是美国产品，如果是，
是否需要出口许可证。同时公司应确保涉及出口管制项目
的交易由合规人员标记和处理。此外，对于所有项目，应
该有程序来对所有交易中各方进行筛选和归类，例如哪
些属于实体名单，哪些属于被拒人员名单和SDN名单。
六是要进行定期审计或评估。为了确定和解决书面
程序与实际执行之间的不一致问题，定期审计或评估程
序可能包含以下内容：使用经验丰富的内部和外部审计
人员，法律和贸易控制合规人员；内部检查和核查通常
应涉及交易层面和流程层面的合规工作审查，特别强调
高风险领域；以及审计或评估后的报告，纠正措施和后
续程序。
四、总结
中兴出口控制案的特殊之处在于中兴作为一家中国
最大的国有企业，公然违反美国出口管制法，在生死存亡
之际，只能依赖中国政府出面，中国政府通过牺牲巨大的
经济利益与美国政府进行谈判，达成一系列和解协议。如
果中兴在一开始在面对美国政府多次调查和核查的情况
下，主动配合调查的同时，形成一套良好的合规解决方案
和有效的合规管理体系，协调好部门内部之间的利益，更
好地运用授权审批机制，制定合理的内部控制制度，及时
将法律责任转化为合规风险，也许这样的事件就可以避
免。因此，一个有效的合规管理体系不仅仅需要有一套良
好的合规管理制度，更需要一套可供操作的合规执行程
序，同时管理人员应以身作则，恪守道德标准和职业操
守，企业应当形成良好的合规文化，积极打造科技自主创
新力量，形成自己的核心竞争力，如此一来，才能在激烈
的全球化市场竞争中处于不败之地。
作者周万里，律师，华东师大企业合规研究中心研究
员。2024年巴黎“奥运会合规工作组”反腐败和人
权专家。德国波恩大学法学博士、经济学学士，柏林
洪堡大学、波鸿鲁尔大学法学院访问学者。出版专著
《反垄断法与银行援助救济措施的法律和经济学分
析》（德文）、译著《欧盟公司法》《法律方法论》，统
筹主编教材《企业合规讲义》。作者陈泉程，系华东师
大法学院民商法硕士生。
. All Rights Reserved.
2024年3月10日发(作者：节诗文)
律师看合规
中兴通讯出口管制案的合规分析
文/周万里 陈泉程
◎
2018年4月16日，美国商务部单方面激活禁止美国企业
向中兴通讯销售元器件的禁制令，为期7年。更早之前，中
兴在2017年于合规上投入超过5000万美元，并计划在2018
年增加投入。即便如此，中兴管控合规风险的能力仍然十
分滞后，合规管理体系仍存在重大缺陷，事后也未及时形
成一套良好的合规解决方案和有效的合规管理体系，及时
将其法律责任转化为合规风险，面对BIS历史上最为严厉
的制裁，中国也只能通过牺牲巨大的经济利益与美国政府
进行谈判，达成一系列和解协议。由此可见，有效的合规管
理日益成为企业长期可持续发展的必要条件。
一、案情介绍
中兴出口管制案涉及中兴通讯、美国监管机构，同时，
还涉及美国出口管制名单、出口禁制令等相关制度与规定，
对其进行深入的了解，以便更好地剖析中兴出口管制案背
后的深层原因。
（一）涉事企业
中兴通讯股份有限公司（Zhong xing Telecommunication
Equipment Corporation），简称中兴通讯（ZTE
Corporation），为国有企业，成立于1985年，总部位于中国
广东省深圳市，为全球160多个国家和地区的电信运营商
提供创新技术与产品解决方案，通过全系列的无线、有线、
业务、终端产品和专业通信服务，满足全球不同运营商的
差异化需求，是一家全球领先的通信解决方案提供商，中
国最大的通信设备上市公司。
（二）监管机构（美国出口管制机构）
1. 美国商务部工业和安全局（简称为BIS）
大多数的出口行为由商务部下设的这个机构实施监
管。其所依据的是《出口管理法》（Export Administration
Ac，简称为EAA）以及商务部颁布的《出口管理条例》
（Export Administration Regulations，以下简称为
EAR）。早在1979 年《出口管理法》（EAA）授权美国总统
基于国家安全、外交政策、不扩散和保证稀缺物资供应的
目的对两用物项的管制权。《出口管理法》有效期有限，但
总统可根据《国际紧急权力法》（IEEPA）使其延期，因此
《出口管理法》至今仍在发挥效力。[ 参见安佰生：《美国
44
出口管制措施与国际经贸规则的关系——兼论美国制裁中
兴案》，《网事焦点》2016年第6期，第51页。 ]《出口管理
条例》也不是一部永久性立法，商务部通过《出口管理条
例》（EAR）具体实施《出口管理法》。EAR通常被用来针
对“双重用途”项目，即可能用于军事有关或非军事有关
的项目。
2. 美国国务院（State Department）
美国国务院主要负责对军事防务产品及服务的管制，
其所依据的是《国际武器运输条例》（ITAR），包括列明
特别为军事目的设计或改进的产品项目的《美国防务目录》
（USML），但已延伸至非军用项目，例如商业通讯卫星。
3. 外国资产管制办公室（Office of Foreign Assets
Control，简称为OFAC）
这是属于美国财政部下属的一个管制机构，其职责不
仅限于出口范围，而是扩展至针对列入禁运和制裁国家的
出口管制。
（三）出口管制名单
实体名单（The Entity List）由涉及违反美国国家安全
. All Rights Reserved.
或外交政策利益的活动的外国用户组成，如开发大规模
杀伤性武器。这些实体名单的出口需要美国政府的执照。
但是美国向这些外国用户出口实体清单实际上是禁止的，
因为美国政府很少会批准此类许可证，中兴通讯于2016
年3月被列入“实体名单”中。
被拒人员名单（The Denied Persons List）由个人和
公司组成，个人和公司由于实际或即将违反出口管制法而
被拒绝出口和再出口特权。中兴出口禁制令被激活后，随
之被列入被拒人员名单之中。
未核实名单（The Unverified List）由美国商务部工
业和安全局BIS未经核实检查的公司或实体组成。未经证
实的名单上的公司会被标上“红旗”，即出口商在向他们
出口产品之前有向他们询问的积极义务。
中兴出口禁制令
2018年4月16日，美国商务部下令拒绝中国电信设备
制造商中兴通讯的出口特权，全面激活禁制令，禁止美国
公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术7年。
美国商务部官方网站发布的禁令条款[ 参见
/sites//files/zte_
denial_ ]，发现其中除了包括针对中兴公司的交
易限制，还包括对参与交易的人的限制。具体的禁令包括
如下几个方面内容：
1. 从命令发布之日起直至2025年3月13日，中兴通
讯，包括其继任、分部、董事、高管、员工、代表、代理（统
称为“被拒绝者”）不能直接或间接用任何形式参与到
受美国出口管理条例EAR（简称《条例》）限制的任何商
品、软件、和科技产品（下文统称“项目”）的出口。这些
限制包括：
（1）申请、获取或使用任何执照、豁免执照，或出口
管制文件。
（2）通过预定、购买、接受、使用、出售、交付、储
存、运输、发送、融资或任何其他方式进行受《条例》限
制的出口物品交易或其他活动。
（3）以任何方式从受《条例》限制的出口物品交易或
其他活动中获益。
2. 任何人不能直接或间接从事以下行为：
（1）代表“被拒绝者”出口或再出口任何“条例”限
制“项目”。
（2）采取任何行动帮助“被拒绝者”购买任何“条
例”限制“项目”的所有权，拥有权或控制权，包括融资或
其他支持交易的行为。
（3）采取任何行动从“被拒绝者”处购买已经从美
国出口的任何“条例”限制“项目”。
2019年第4期 总第102期
（4）了解这些商品将从美国出口后还从美国的“被
拒绝者”处获取任何“条例”限制“项目”。
（5）参与任何由“被拒绝者”控制的“条例”限制
“项目”的交易服务。服务包括安装、维护、修理、修改或
测试。
（四）中兴事件始末
1. 早在2012年3月，美国德克萨斯州法院最先给中
兴公司在美国的子公司发出传召函，针对中兴公司立案
调查。
2. 2012年收到传召函后，中兴内部面临对抗调查还
是配合调查的选择，公司也分成了两派：主战还是主和。
“主战派”担心公司的声誉财产受损，认为中兴作为一家
中国企业应该采取抵抗的态度，不需要配合美国政府的
调查。最终，“主战派”占了上风。
3. 2013年11月，在美国监管机构已经在调查中兴违
规的情况下，中兴仍然决定恢复与伊朗的交易。为规避美
方监管，中兴制定了《进出口管制风险规避方案》并找到
了一家无锡上市公司作为隔断公司，替中兴跟伊朗做出
口。中兴是通过国内贸易的形式，将产品卖给这家中国公
司，这家公司再卖给伊朗。对美方监管机构而言，这相当
于一方面谈和解，一方面顶风作案。
4. 2014年，中兴公司一位高管去美国时在机场当场
被扣下检查，美方在与该高管同行的秘书的电脑里面发现
了《关于全面整顿和规范公司出口管制相关业务的报告》
和《进出口管制风险规避方案》的两份机密文件。这两份
文件最终成为美方指控中兴违规的最重要的证据。
5. 2016年3月，BIS将中兴公司列入“实体名单”，主
要是基于其获得的两份中兴公司机密文件，《进出口管制
风险规避方案》描述了中兴公司通过设立、控制和使用一
系列“隔断”公司绕开美国出口管制的方案，而且明确记
载了华为如何出口产品到名列禁运国名单的国家，又能有
效躲过美国核查的作法。该文件认为，中兴应该参考华为
的作法，修改自己的作业流程，方可降低被美方查获的风
险。由于这份文件已被美国政府查获，华为后来也被美国
商务部行政传唤。
6. 2016年3月7日，中兴公司向美国政府提出和解，
美国政府聘用第三方进驻中兴调查。但是中兴公司非常
不适应这样的调查，担心泄露其他信息，所以在调查的过
程中，试图隐瞒相关信息。这导致美方十分不信任中兴公
司。最终，美国政府对中兴提出的三项指控不仅包括串谋
非法出口，还包括阻挠司法以及向联邦调查人员作出虚假
陈述，并据此判决中兴支付约8.9亿美元的刑事和民事罚
金。此外，BIS还对中兴索取3亿美元罚金。
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律师看合规
7. 2017年3月23日，中兴公司与美国政府就出口管制
调查案件达成和协，中兴通讯与美国司法部的和解协议
在美国德州北区法院批准后生效。作为和解协议的一部
分，中兴通讯同意支付8.9亿多美元的刑事和民事罚金。
此外，还有给美国商务部工业与安全局3亿美元罚金被暂
缓。是否支付，取决于未来七年公司对协议的遵守并继续
接受独立的合规监管和审计。作为和解协议的一部分，中
兴同意解职其4位高级员工，并对35名其他员工减少奖金
或处分。一旦中兴公司违背了该和解协议的任何方面或者
公司违反EAR，该禁制令就会被立即激活。
8. 2017年7月20日，中兴公司向美国政府发送了信函，
对39名员工的纪律处分措施的完成情况进行了描述。
9. 2018年2月，BIS要求中兴公司提供阶段性报告，
要求提供向美国政府提交的信函中提到的所有员工的职
位，权责，工资和奖金信息。
10. 2018年3月，根据美方展开的调查，最终“中兴通
讯承认，直到被要求阶段性报告一个月之后，中兴并没有
对员工开出处分信函，而且除了一名员工之外，所有相关
员工都拿到了2016年的奖金。”
11. 2018年3月13日，BIS发函告知中兴通讯，由于中
兴违反了和解协议中的待定条款，对中兴的待定制裁会
生效。美国商务部执行秘书长Richard R. Majauskas评
估了中兴的回应，加上根据美国商务部调查期间中兴对
美国政府的应对，他认为中兴进行了欺骗之举，做出虚假
陈述，多次违反美国出口管制法，干扰司法调查活动。最
终签署了对中兴实施禁令的文件，并于2018年4月15日颁
布。
12. 2018年4月17日凌晨，美国商务部激活禁制令，正
式宣布将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软
件和技术7年，直到2025年3月13日。
13. 2018年4月17日针对美国商务部的禁令，我国商务
部立即表示：“中方注意到美国商务部宣布对中兴公司采
取出口管制的措施。中方一贯要求中国企业在海外经营过
程中，遵守东道国的法律政策，合法合规开展经营。”
14. 2018年4月20日，中兴公司发布关于美国商务部
激活禁令的声明，称在相关调查尚未结束之前，美国商务
部工业安全局执意对公司施以最严厉的制裁，对中兴极
不公平，“不能接受！”在声明中，中兴强调美国商务部颁
布禁令的原因是中兴在过去提交给美国政府的信函中存
在虚假陈述，但对方无视了中兴的努力，因为函件中的问
题是中兴自行发现并主动通报的，并且第一时间处理了有
疏忽的责任人。在相关调查尚未结束之前，美国商务部执
意启动最严厉的制裁，对中兴极不公平。
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15. 2018年5月13日夜晚，特朗普总统发推特说：中国
国家主席 和我正在一同努力为中兴通讯提供一种
快速恢复业务的途径。中兴有太多的工作岗位流失，我已
指示商务部尽快完成这项工作。
16. 2018年5月22日，中国和美国方面已经就解决中
兴的争议问题达成大致框架方案，协议将解除美国公司
向中兴销售零部件和软件的禁令。若完成商讨，特朗普政
府将解除限制美国企业向中兴公司销售零部件和软件的
禁制令。而中兴公司将要被迫对管理层和董事会进行调
整并缴纳一定数额的罚金。
17. 2018年5月25日，美国商务部解除对中兴公司的
销售禁令，并通报美国国会。美国商务部部长罗斯表示，
在寻求对中兴制裁以外做法，或包括安插商务部指派的
人员进入中兴并组成合规部门，定期向商务部报告。就此
为止，中兴出口管制案得以告一段落。
（五）中兴事件原因分析
首先，中兴违反规定在先，又没有遵守2017年与美国
商务部签订的和解协议条款，并一再欺瞒、误导美国商务
部的调查工作，是导致美国商务部痛下杀手的主要原因。
其次，又时值美中贸易大战之际，我认为这是整个贸易战
中的一个子战场，中兴则是被美国拿来做火力展示的实
验者。同时另外一个重要原因是中兴公司自身存在的重大
管理缺陷，即极其滞后的管控风险的能力以及无效的企
业合规管理体系。
二、案例合规风险
（一）中兴出口管制案中涉及的“规”主要是《出口管
理条例》（EAR）。
美国出口管制中最重要的就是出口管制分类号码
ECCN (Export Control Classification Number)每个
来源于美国的产品都需要进行归类一个ECCN，每一个
ECCN在美国不同出口管制法律中有不同的许可证条
件。美国出口管制的许可证一般来说可以分为一般许可
(General License)和个别许可(Individual License)。取得
许可证在中国生产后卖给第三国，在一般许可下一般无
需再次取得许可证，但是个别许可下则需要再次取得许
可，因为个别许可的发出都是考虑产品本身、目的国、最
终用户等综合因素发出。在国内转售，即使没有任何跨境
的交易也属于EAR的管制范围。
（二）管制范围规定
美国联邦法典第15卷第734.3节受EAR管制的项目
[ 15 CFR (Code of Federal Regulations) § 734.3 Items
subject to the EAR.]
. All Rights Reserved.
（a）除本节（b）段中不包括的项目外，下列项目受
EAR约束：
（1）美国境内的所有物品，包括在美国的对外贸易
区或通过美国从一个国家转移到另一个国家;
（2）所有美国原产物品;
（3）外国制造的商品，包括受管制的美国产商品、与
受管制的美国原产软件捆绑的外国制造的商品、与受控
的美国产软件混合的外国制造的软件，以及与受控的美
国原产技术混合的外国制造技术：
（i）如本部分第734.4（a）节所述，任何数量；要么
（ii）如本部分第734.4（c）节或第734.4（d）节所述，
超过最低限度的数量；
（4）EAR第7 3 6.2（b）节第（3）条所述的美国原产
技术或软件的某些外国直接产品。术语“直接产品”是
指使用美国技术或软件直接生产的产品（包括流程和服
务）；和
（5）EAR第7 3 6.2（b）节第（3）条所述的美国境外
工厂或主要组件生产的某些商品是美国原产技术或软件
的直接产品。
（三）一般性禁止和适用性规定
CFR 736.2一般性禁止和适用性规定[ CFR (Code
of Federal Regulations) §736.2 General prohibitions
and determination of applicability.]
一般性禁止之一——向清单上的国家（就是美国采
取出口管理制裁，禁止向其出口的国家）出口或再出口任
何EAR的管制物项。在没有许可或许可豁免的情形下，任
何人不得向其他国家出口任何EAR的管制物项，或者再
出口任何满足以下情况的源自美国的物项：
（1）由于适用的出口管制分类号（ECCN）中已经指
明而对该物品进行控制，并且
（2）出口到目的地国家需要获得EAR第738部分国
家图表所示管制的许可证。（此禁令的范围取决于您的
项目的正确分类以及该组合在国家/地区表中的反映。）
1请注意，如果出口商或再出口商满足给定的许可证豁免
条件和所有条款，EAR第740部分中所述的每个许可证豁
免均可取代一般性禁止。
综上所述，《出口管理条例》的管制项目包括商品、
技术和软件。管制范围十分广泛，主要包括：
1. 美国原产产品(软件、硬件、技术，甚至是美国人
的行为），无论处于何地，即使产品已经从美国出口到中
国了，仍然在该条例的管制范围内。
2. 部分含有受控美国产品的外国产品，比如中国进
口美国的某些芯片，在装到我国的产品后，如果满足标
2019年第4期 总第102期
准，仍有可能受美国出口管制，再如加密技术，基本上
如果采用了美国的加密技术，除非是满足一定条件的公
开产品，那么含该加密技术的产品就会受到美国出口管
制。
3. 用美国技术或者设备制造出的产品。但除了：
（1）纯属美国的其他监管机构专属管制范围；
（2）公开可获得的技术和软件；
（3）含有低于一定比例美国内容而源自于外国的项目。
（四）中兴出口管制案中涉及的“规”还包括美国对
伊朗的贸易禁运规定。
2015年7月14日，伊朗与美国、欧盟以及其他国家达
成了国际协议（又称“联合行动计划”或“JCPOA”）以
解除对伊朗的制裁。国际协议规定，作为起点，一些影响
到非美国组织与伊朗金融领域的制裁逐步削减。2018年5
月8日，特朗普以“协议有缺陷无法阻止伊朗拥核”为由，
宣布退出协议，重启对伊朗的单方制裁。
美国对从事或为伊朗经济的下列部门，例如金融服
务，银行，保险，能源和金融服务，石化，船运和造船，港
口，汽车，黄金和其他贵金属以及软件提供相关服务的
非美国人员，提起了与核子有关的二次核制裁。但是，美
国的外国子公司仍然被禁止与伊朗进行交易，除非符合
一般许可条款。
对伊朗的全面禁运（“主要制裁”）仍然存在，几乎
禁止美国实体组织从事在伊朗境内或与之相关的所有业
务。美国产品零部件，技术，软件和其他产品的出口和再
出口仍然受到限制。
（五）出口管制违规的法律责任
违反出口管制，可能承担民事、行政、刑事三方面的
法律责任：
1. 民事责任。根据2007年10月16日生效的国际突发
事件经济权力法（International Emergency Economic
Powers Enhancement Act, IEEPA），违规者就每一次违
规在250000万美元或者交易金额两倍的限额内作出赔
偿，以两者中较高的为准。
2. 行政责任。安置在由美国财政部OFAC维护的特
别指定组织（SDN）名单上，SDN清单包括被认定为威胁
美国国家安全的个人，团体和实体组织。他们的资产被封
锁，美国人通常不得与他们打交道。一些中国实体和中国
个人被列在SDN名单上，在长达十年的时间里，被剥夺从
事出口业务的资格。
3. 刑事责任。每次违规高达100万美元，个人有期徒
刑20年。最近五年，美国出口管制处罚每年约100件左
右，半数涉及伊朗和中国。
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律师看合规
三、中兴合规风险分析
（一）中兴管控合规风险的能力滞后以及合规管理体
系有重大缺陷
首先，中兴通讯对防范出口管制合规管理的重视程
度不够，缺乏对出口管制合规风险的正确评估和认识。
在美方于2012年3月立案调查后，中兴没有采取必要的出
口管制合规管理措施，反而想方设法规避美国出口管制
规定。
其次，中兴通讯在已经受到美国政府调查的情况下，
仍然没有能够把握机会堵住合规管理的漏洞，反而采取
了不配合的态度，导致公司面对的出口管制合规风险进
一步升级，最终导致公司在出口管制方面的合规管理完
全失控。
其三，中兴的合规管理体系存在重大缺陷。中兴的合
规管理部门没有向董事会直线报告的渠道，而CEO或者
销售部门拥有决策的权力可以轻易突破合规管控。因此，
合规部门需要独立的架构和汇报线，否则风险无法传达
给公司高层领导，导致合规管理形同虚设。
其四，近年来，中兴通讯自主技术发展迅速，但是
一些技术含量很高的关键器件还依赖国外供应商。例如
中兴通讯全球价值链所采购的高速光通信接口、大规模
FPGA等核心部件按照出口管制规定被美国企业停止供
货，中兴通讯生产难以为继。这是中兴通讯被迫与美国执
法当局和解的根本原因。
（二）中国企业需制定有效的合规管理体系和良好
的合规解决方案
由中兴案例出发，我认为，中国企业需要制定一个良
好的合规解决方案，需要注意以下几个问题：
一是促进合规从高层和企业文化做起。只有当企业
文化强调诚信与正直，并且董事会和高级管理层作出表
率，合规才最为有效。
二是对企业员工进行定期针对性培训。应对企业员
工与高层领导进行与出口管制和制裁相关的法律法规及
公司相关政策的定期与定制培训，并对关键部门如销售、
采购、研发和供应链等开展针对性培训，将员工违反出口
法律法规的风险降至最低。
三是合规部门应该在组织原则上保持独立性。不论
一家公司如何组织其合规部门，该合规部门都应该是独
立的。同时，应该由一名集团合规官全面负责合规风险管
理。而且，合规部门有向高级管理层，必要时，向董事会
或董事会下设的委员会自由报告的权利。
四是促进企业合规管理制度的落地，要能够及时、全
面、公正地调查并妥善解决任何指控或潜在的违反出口
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管制的行为，及时指定一套可供操作的标准化流程，特别
是加强具体管控措施的执行程序。如果企业有合规制度
但不去执行，可能比没有合规制度更糟糕。
五是建立一套详细的交易程序，对所有交易项目进行
分析和分类，以评估它们是否可能是美国产品，如果是，
是否需要出口许可证。同时公司应确保涉及出口管制项目
的交易由合规人员标记和处理。此外，对于所有项目，应
该有程序来对所有交易中各方进行筛选和归类，例如哪
些属于实体名单，哪些属于被拒人员名单和SDN名单。
六是要进行定期审计或评估。为了确定和解决书面
程序与实际执行之间的不一致问题，定期审计或评估程
序可能包含以下内容：使用经验丰富的内部和外部审计
人员，法律和贸易控制合规人员；内部检查和核查通常
应涉及交易层面和流程层面的合规工作审查，特别强调
高风险领域；以及审计或评估后的报告，纠正措施和后
续程序。
四、总结
中兴出口控制案的特殊之处在于中兴作为一家中国
最大的国有企业，公然违反美国出口管制法，在生死存亡
之际，只能依赖中国政府出面，中国政府通过牺牲巨大的
经济利益与美国政府进行谈判，达成一系列和解协议。如
果中兴在一开始在面对美国政府多次调查和核查的情况
下，主动配合调查的同时，形成一套良好的合规解决方案
和有效的合规管理体系，协调好部门内部之间的利益，更
好地运用授权审批机制，制定合理的内部控制制度，及时
将法律责任转化为合规风险，也许这样的事件就可以避
免。因此，一个有效的合规管理体系不仅仅需要有一套良
好的合规管理制度，更需要一套可供操作的合规执行程
序，同时管理人员应以身作则，恪守道德标准和职业操
守，企业应当形成良好的合规文化，积极打造科技自主创
新力量，形成自己的核心竞争力，如此一来，才能在激烈
的全球化市场竞争中处于不败之地。
作者周万里，律师，华东师大企业合规研究中心研究
员。2024年巴黎“奥运会合规工作组”反腐败和人
权专家。德国波恩大学法学博士、经济学学士，柏林
洪堡大学、波鸿鲁尔大学法学院访问学者。出版专著
《反垄断法与银行援助救济措施的法律和经济学分
析》（德文）、译著《欧盟公司法》《法律方法论》，统
筹主编教材《企业合规讲义》。作者陈泉程，系华东师
大法学院民商法硕士生。
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