2024年4月6日发(作者：酒慧君)
美国房地产发展史
历数从罗斯福时代到克林顿时代的房地产行业政策，说房地产的发展是
总统的事业似乎也并不为过
房地产是国民经济的重要产业，同时也影响及政治稳定和社会公平层面，所
以，即使在美国这样市场化程度很高的国家，政府对房地产的政策干预也不
少。
美国住房政策的出发点主要是面对中低收入家庭。自上世纪30年代以来，美
国历届政府都很重视住房问题，其住房政策有过一系列的调整，但重点始终
是确保中低收入家庭能够买得起房子。
历数从罗斯福时代到克林顿时代的房地产行业政策，说房地产的发展是总统
的事业似乎也并不为过。
罗斯福与杜鲁门时代：从200万失房者到居者有其屋
1929年至1933年，美国经济出现大萧条，都市中房屋建设减少了约90%，近
200万户居民因无力偿还贷款而丧失住房产权，约1600家银行因无法回收贷
款而破产。住房问题成为影响经济发展和社会稳定的一件大事。
罗斯福政府看到问题的实质：一方面是居民的支付能力在下降，一方面是银
行体系的信用失灵。解决问题的关键是打通两者之间的资金链，政府于是果
断地引入抵押担保体系。
罗斯福批准了《住宅抵押贷款法》（HOLA） ，该法规定由联邦政府提供担
保，形成长久性、以分期还款方式运作的抵押市场；1934年，美国国会正式
通过《国家住房法》（NHA），成立联邦住宅管理局（FHA）和联邦储蓄贷
款保险公司（FSLIC），组建“互助抵押贷款保险基金”，对个人住房抵押贷
款提供保险；1937年的《公共住宅法案》提出，设立联邦平民房屋建设署
（USHA），以维持永久性的中央政府补贴。
在1949年修订的《国家住房法》中，杜鲁门政府提出宏伟的目标：“为每一
个美国家庭提供大方的、具有良好居住条件的住宅”。
在经济复苏和房地产政策的刺激下，美国房地产行业进入一个快速发展的时
期，住房需求远远大于住房供应，开工创新高，住房拥有率节节上升，从1950
年的55%上升到1960年61.9%。
罗斯福和杜鲁门时代奠定了美国房地产政策的两大基石：
第一、奠定了政府、金融机构、消费者和地产商的黄金四角关系。引入政府
担保，确保了金融机构的信用，这又确保了向消费者提供资金的能力。分期
还款方式使消费者有条件提前拥有合适的住房，需求被刺激起来，这大大推
动了房地产行业的发展。
第二、杜鲁门提出的目标与其说是政治口号，不如说房地产政策已开始成为
美国政府调节经济发展的一个重要手段。从此后几十年的美国经济发展看，
房地产对国民经济的推动作用日渐明显。
肯尼迪与约翰逊时代：一切为了平等
肯尼迪政府改变传统的帮助低收入人士的做法，提出由私人机构兴建并出租
低收入家庭住房的设想，1961年制定第221（d）（3）条款的“低于市场水平
利率”的贷款计划，鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住
宅项目提供贷款，而将此抵押权按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协
会，这两个合同之间的差额由联邦政府补贴。
由于补贴数额庞大，政府财政收支很难平衡，1965年，约翰逊政府提出“租
金增补”计划，将低收入家庭用于住房支出的比例限定在其收入的20%，其
余租金部分的差额则由政府提供补助。
1965年，联邦政府设立国家住宅和城市发展规划部，后来的许多住房计
划都由此部门负责实施。这个部门的设立体现了联邦政府对公民住宅发展的
重视。
1968年，《平等住宅法》颁布，禁止在公共或私有住宅活动中从事一切与种
族、肤色、宗教信仰和原居住国相关的歧视活动。在约翰逊总统指示下，同
年出版了一份关于住宅质量和住宅所有权的咨文。
无论是鼓励私人资金介入，政府补贴，设立管理部门，还是禁止各种歧视，
这期间美国房地产政策的一条主线仍然是维护社会公平。
尼克松与福特时代：开辟二级抵押市场
1969年，尼克松上台之后，实施了第235条款的“自置居所计划”和第236
条款的“租赁住宅计划”，但是收效甚微，公屋建设中断。1970年，国会通
过《紧急住宅融资法案》，批准成立联邦住宅贷款抵押公司（FHLMC），协
助FHLB下属的各储蓄与贷款协会开辟二级抵押市场。1974年出台《住房与
社区发展法案》第8条款计划，替代原先的第235条款计划和第236条款计划，
明确为低收入家庭交付租金提供信用担保。
后来，福特提出“社区发展补助计划”（CDBG），将住房建设、都市重建和
其他住房资助计划结合在一起，并将资金分配给各州和地方政府，旨在促进
社区的发展。
二级抵押市场和第8条款计划进一步推进了中低收入人群住房问题的解决，
推动了社区化发展，给住宅产业注入新的活力，使行业发展在1972年出现了
一个空前的高潮。
里根与布什时代：减税，担保和信用证明
进入里根时代，美国开始实行“新自由主义”经济政策。其中重要的政策措
施包括：削减社会福利支出，解除政府部门对私人企业的管制，减税刺激投
资。
这在里根执政期间的房地产政策上得到一定体现。
在福利支出方面，为了减少政府的财政压力，里根修订了第8条款计划，提
高租客承担租金的标准(由家庭收入的25%增至30%)，并且降低政府确定的“公
平市场租金”标准。
但是，加快解决低收入家庭住房的政策并没有取消，里根的做法是从房地产
企业入手解决问题。1987年，里根推行“低收入阶层住房税金信用计划”，
为针对低收入人士提供住房项目的业主提供税收减免的优惠，政府每年为此
计划提供了约30亿美元的财政补贴，使不少项目获得的税金减免达到可承担
住宅项目成本的50%以上。
布什政府出台了《国民可承担住宅法案》，一方面通过担保和信用证明方式
为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非
营利社区的开发机构在住宅建设中的作用。
与前几个时期相比，里根和布什开始从直接补贴措施转向间接调控，事实上
减免税收促进了房地产企业的发展，而信用证明等方式也减轻了联邦政府的
资金压力。
克林顿时代：接力棒传给地方政府
克林顿改革了住房与城市发展部（HUD）的职能，在削减联邦政府对住房有
关预算的同时，将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府。把联邦政
府的沉重财政负担给地方政府分担，并综合应用多种政策组合推动住房消费。
1995年，克林顿宣布公民住宅拥有率在2000年达到 67.5% 的战略目标。1997
年宣布《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案（MAHRAA）》，这将涉
及180万个住宅单位和440万人的利益，同时也为1999年以后逐步改革由
FHA提供保险的抵押贷款体制创造条件。同时，联邦政府还新增45亿美元的
资金用于支持在1998年到期的第8条款合约的更新。
克林顿主政时代，保障中低收入群的房屋购买能力依然是政策重点。从行政
管理和财政支持上，这一时期更重视地方政府的作用，而联邦政府则更加重
视在宏观调控上的目标导向。
总结美国大半个世纪以来的房地产政策特点，可以得出三个鲜明的结论：
房地产政策始终是福利政策的重点内容。从罗斯福“新政”时期的公屋建设
一直到克林顿的《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案》，中低收入阶
层的房屋购买承受能力始终是政策关注的核心。这是因为住宅状况最能体现
一个社会的公平程度，无论今后美国房地产行业如何发展，政策如何演变，
维护公平的居住权将始终是美国政府的一大政策重点。
始终依靠金融杠杆保障房地产的稳定和活力。“大萧条”时期，罗斯福解决
了资金链问题，开始建立政府、金融机构、消费者和房地产企业的黄金四角
关系，肯尼迪提出了“低于市场水平利率”的贷款计划，尼克松时代开始建
立二次抵押市场，布什向租客提供信用证明，克林顿改革抵押贷款体制——
显示出美国政府对金融杠杆的运用逐步成熟。
政府指导下较为有效的私人参与。美国是市场经济国家，所以历届政府始终
重视鼓励私人机构参与住房建设与经营。美国政府不时地借助私人机构的力
量，也不时地向房地产商提供各种政策支持。这与中国目前地产商与政府之
间的关系形成了对照。
从美国房地产行业的政策演变历程看，美国房地产行业从来不是一个纯市场
运作的体系，美国政府对房地产行业一直进行强有力的干预和控制。
美国政府对市场的强力干预及救市过程中对银行、房地产等行业的“国有
化”措施，是社会主义的表现。
一、美国关于政府与市场关系的传统观念
从传统来看，美国人对与政府与市场的关系的认识，与他们对政府与社
会的认识是完全一致的。他们的思想基本是“小政府大社会”的思想，放之
于经济领域则是政府对市场的干预越少越好。这样的认识基础于美国人对人
权的基本认识和他们对于财产制度的基本认识
《独立宣言》有这样的警句：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人
生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权
和追求幸福的权利。”自由是美国人最基本的人权观念之一。关于财产制度，
在美国，威廉•皮特所表达的一种观念是深入人心的：“即使是最穷的人，在
他的寒舍里也敢于对抗国王的权威。风可以吹进这所房子，暴雨可以打进这
所房子，房子甚至会在风雨中飘摇，但是英王不能踏进这所房子，他的千军
万马不敢踏进这间烂了门槛的破房子”。这样的人权观念和财产观念决定了
美国人关于市场自由与政府管理之间的传统认识。
从立国开始，美国完全是自由市场经济。与一些古老的国家不同，美国
是个移民国家，以开荒为起始点，市场经济慢慢发展起来。自发的竞争是这
种经济的原动力，美国人把自由竞争看得天经地义。
达尔文之后，斯宾塞提出了"社会达尔文主义"，认为社会可以和生物有机
体相比拟，社会与其成员的关系有如生物个体与其细胞的关系。社会达尔文
主义者与达尔文对自然界的解释一样，用"弱肉强食，物竞天择，适者生存"
的观点来阐释社会现象，美国人对此十分赞同。所以，在十九世纪末和二十
世纪初，在美国思想界，社会达尔文主义是论争各派中极其重要的一擘。
从自由人权的角度、从财产所有制的观念、从美国的移民历史、从美国
对于社会达尔文主义的文化认同，我们可以看到在市场与政府的关系上，美
国人排斥政府计划、政府管理、政府控制的观念是根深蒂固且源远流长的。
二、大小罗斯福对美国传统观念的冲击和颠覆
美国是什么时间开始认真思考政府应该对市场经济进行认真干预的呢？
应该是在1865年南北战争之后，也就是19世纪的后期。美国通过南北战争扫
除了发展的障碍，经济飞速发展，铁路在美国境内纵横延伸，大量油矿被发
现，许多大财团出现了。财富高度集中，贫富悬殊扩大，社会矛盾尖锐化，
好多社会问题就出来了。在社会达尔文主义风靡美国的同时，它也受到许多
美国有识之士的质疑。因为从逻辑上讲，移民恳荒阶段，大家是平等的，但
过了几代以后起点就不平等了。如同接力赛，第一棒同时起跑，但第一棒之
后就参差不齐了。所以，达尔文主义虽然揭示了自然界的真理，但除了在原
始社会之外，在发达到一定程度的其它社会阶段，用社会达尔文主义来揭示
社会现象是很难站得住脚的。
马克思主义认为，垄断资本主义是腐朽的资本主义，并最终导致其灭亡。
美国同其它资本主义国家一样，最先通过其自身的调节机制所纠正的,也正是
资本垄断。垄断财团形成以后，通过垄断市场，抬高物价，坑害消费者；压
低工资，增加劳动强度，损害弱者的利益。当然，垄断也有好处，可以节约
成本，可以提供物美价廉的产品；而且,资本的高度集中，有利于科技开发，
有利于生产力的提高。但因为人的本性是贪婪的，在政府不加管理的情况下，
垄断很难展示其善的一面；恶的一面则无限膨胀，中小企业和一般的老百姓
深受其害是常见情况。在此情况下，1890年美国制订了世界历史上第一部反
垄断法——《谢尔曼反托拉斯法》。但它十分不完备，有空可钻，力度也不
够。20世纪初的美国，出现了进步主义运动，其目标是大规模的改变政府和
市场经济关系。老罗斯福总统，即西奥多•罗斯福是进步主义运动的标志，他
1901年当选，大力倡导反垄断。
在老罗斯福总统的推进下，美国社会首先在理论上论证政府干预经济不
违背美国立国之本的自由主义，也不违反《宪法》，变革美国人在此问题上
的传统认识。与思想推进相一致，老罗斯福任期之内通过了新的《反垄断法》，
并以此为据，采取几项重大措施。第一就是拆分了几个财团，一个是铁路，
一个是美孚石油公司。这比原来的谢尔曼法严厉得多。第二、把企业置于政
府法规监管之下。在开始的时候，老罗斯福总是面临着是不是违宪的问题，
企业主常跟总统打官司，老罗斯福有胜有败。第三、改革税制，逐步推动实
施累进税，对富人和穷人实施不同的税率，促进社会公平。第四、认真解决
劳工福利问题。在一次煤矿工人大罢工中，老罗斯福政府以仲裁人身份干预
其事，逼资本家作出让步。并逐步出台最低工资、最低福利，劳动条件等法
规，改善劳工生存条件。其它方面，老罗斯福总统还最早将资源保护问题纳
入政府的监管范围，同时在政府干预金融问题上作了许多有益尝试。
此后，美国经历了威廉•塔夫脱、卡尔文•柯立芝、 赫泊特•胡佛等五任总
统.这一阶段,美国一直在主张政府干涉市场的进步主义和经济自由主义二者
之间摇晃。值得说明的是,五任总统中的后两位，柯立芝总统和胡佛总统，都
是主张经济自由主义的。直至小罗斯福，即富兰克林•罗斯福于1933年登上总
统宝座，政府干预市场经济的思想才在美国社会取得了颠覆传统的胜利。
小罗斯福总统于大萧条将近结束的1933年3月4日上任，他上台之后以
非常大的力度进行政府干预，被称为“百日新政”。百日新政期间，他通过
了好多法律进行改革，举几项主要的：
1、金融改革。在银行纷纷倒闭的情况下，他上任伊始，给银行放假一周，
中止支付。然后政府出资收购了6000来家银行的股票，这些银行都成了政府
控股的银行。情况好转之后，政府主动退出，又卖给私人。
上台之后的第五天，通过《银行紧急救助法令》，采用个别审查颁发许
可证制度，对有偿付能力的银行允许尽快复业。接着又通过《联邦证券法》
成立证交会，集准立法权、执法权和准司法权于一身，对全国的证券发行、
证券交易所、证券商、投资公司等实施全面监督。通过《格拉斯－斯蒂格尔
法案》，成立联邦存款保险公司，对5万美元以下的银行存款提供担保，以
避免公众挤提的事件再次发生；该法案严格限制金融机构经营范围，不得同
时从事商业银行和投资银行业务。1934年1月10日，宣布发行以国家有价证
券为担保的30亿美元纸币，促使美元贬值40.94％。通过美元贬值，强化了美
国商品的对外竞争力。通过以上措施，对于稳定局势，疏导国民经济运行的
血液循环系统——金融体系，产生了重要作用。
2、先后通过了《农业调整法》和《全国工业复兴法》，要求商业主体必
须遵守的“公平竞争”规则，订出各企业生产的规模、价格、销售范围，从
而限制垄断；给工人们订出最低工资和最高工时的规定。两部法律虽然于次
年因资本家集团起诉违宪，被美国法院撤销，但对于稳定当时的经济局势、
缓和劳资矛盾产生了非常重要的作用。
3、小罗斯福执政初期，全国有1700多万失业大军。1933年5月，通过
《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署，专门规划、筹集、经营与管理
救济物资，制定优惠政策鼓励地方政府用来直接赈济贫民和失业者。第二年
又将单纯赈济改为“以工代赈”，联邦政府支出的种种工程费用，藉此修筑
了近1000座飞机场、12000多个运动场、800多座校舍与医院，为建立福利社
会和巩固民主政体打下坚实的基础。
4、1935年，在新政第一阶段的基础上，通过了《社会保险法案》、《全
国劳工关系法案》与《公用事业法案》等专门法律；1938年6月14日又通过
《公平劳动标准法》保护工人的权益，消除了社会动荡因素。
小罗斯福政府聘用的知识分子也是最多的，他成立了各种各样的咨询委
员会，使得当时在20年代涌现出来的一大批改革理论家在30年代的时候就能
在献计献策方面提供很大的用处。知识分子往往是社会的批判力量，通过这
种方法罗斯福政府也把知识分子招安了。
小罗斯福所进行的是一场资本主义的体制改良运动，在整治危机的过程
中，他摒弃了古典自由主义的传统原则，在宏观层面上运用国家政权干预经
济，促使在微观层面上较大地调整产权关系、生产方式和生产管理体制。从
促进学术发展方面说，罗斯福新政促进了凯恩斯主义的成熟，推动了凯恩斯
关于政府干预经济思想的理论化和系统化，结束了经济自由主义在美国的统
治地位。
美国房地产宏观调控政策
长期以来，美国已经形成了比较健全的税收制度和房地产评估系统、多元化
的房地产金融服务体系以及严格的商业法治氛围。美国调控其房地产市场是
在这样一种相对成熟的市场经济条件下进行的，特别是发达的金融市场保证
了美联储利率政策的正确传导和实施。回过头来看，美国房地产自1980年代
末1990年代初的衰退和复苏之后，已连续经历了长达十几年的繁荣。2000年
前美国房地产的发展，主要得益于新经济形成后美国整体经济的扩张。2000
年以后主要是宏观经济政策特别是持续下调的利率政策，支撑了美国房地产
的繁荣。2004年年中开始特别是去年下半年以来，美国又综合运用利率和税
收等经济杠杆，同时辅之以法律手段和必要的行政措施，对房地产市场适时
降温。
——利率政策。利率政策在美国房地产市场调控中发挥着核心作用。2000
年，美国股市暴跌，股民财富损失惨重，企业投资持续收缩，整体经济显现
衰退迹象。美联储马上改变其宏观调控方向，宣布将联邦基金利率下调50个
基本点，利率从6.5%下降为6%，由此拉开了美国降息的序幕。此后，美联储
连续13次降息，最终在2003年6月将联邦基金利率降至1%的低点，并维持
了1年有余。在美联储的引导下，美国的金融环境十分宽松，各种利率纷纷
下调，高风险金融工具开始得到广泛运用。在住房贷款市场上，30年固定抵
押贷款利率从2000年底的8.1%降至2003年的5.8%，1年可调息抵押贷款利
率从2001年底的7.0%降至2003年的3.8%。得益于利率的降低，房价上涨并
没有大幅度增加购房者的偿付压力。2000年—2004年，中位房价上升了33%，
但购房者每月所需偿付的贷款额却仅从846美元升至876美元，上升幅度不过
3.5%，低利率成为支撑高房价、高销售量的主要因素。可调息抵押贷款、只
付利息贷款等多种高风险金融工具相应得到快速发展。宽松的金融环境推动
美国房地产市场保持了强劲增长，房地产市场成为继“互联网”之后拉动美
国经济增长的主要引擎。房地产的财富效应扩大了消费开支。2001年以来，
美国房地产市场创造了超过6万亿美元的财富，根据美国、德国、日本学者
最近的联合研究表明，美国房地产每增值100美元，个人消费即增加9美元，
而股票市场只能产生4美元的效应。据此测算，超过6万亿美元的财富使美
国私人消费开支增加了5000多亿美元，相当于美国年国内生产总值的2个多
百分点。在房价上升和低利率情况下，多数房主向银行申请房屋升值的再贷
款，也增加了消费开支。据统计，自2001年以来，美国家庭通过再贷款融资
2万多亿美元，其中一半以上用于消费支出。房屋建筑及相关部门也直接增加
了生产，并提供了1／3的新增就业岗位。
美国房地产繁荣也催生了较严重泡沫现象。美国家庭房产的平均价值相
当于家庭平均收入的3倍以上，是1960年以来的最高值。美国两个沿海板块(太
平洋、南大西洋(21.76,-0.80,-3.55%))、南部板块等热点地区的房屋费用，年上
涨幅度比正常情况高30%，美国总体房价比其实际价值约高出15%以上。鉴
于此，自2004年6月起，美联储连续17次加息，将短期利率由1%提升至2006
年6月29日的5.25%，并相应带动长期利率回升，目前30年期贷款利率也达
到了近年来的高位。提升利率对美国房地产产生了多方面的降温作用，有效
抑制了房地产信贷消费，增加了新购房者的借贷成本，加重了已购房者的还
贷压力，挤压了房地产开发商的利润空间。美国房地产开发商的平均利润率
在15%左右，目前的利率水平，开发商的利润空间已非常有限。加息对美国
宏观经济起到了紧缩的作用，减少了经济活动对房地产的需求。目前，纽约
曼哈顿房价已冲高回落，一些热点地区房价增长明显放缓，不少地区出现滞
销现象，据美国商务部公布的数据，2007年以来，美国新房销售已连月出现
下降，说明美国房地产市场过热现象已有所改观。
——税收政策。对房地产消费和投资起明显调节作用的首推房地产税。
1970年代末，当时为遏制房价过快增长，美国加利福尼亚州率先开征了房地
产税，目前全美50个州都已开征了房地产税，税率一般为1%—3%。房地产
税是美国地方政府调控土地利用的重要手段，美国州政府相关部门每年定期
对房地产价值进行评估，以此作为征收房地产税的依据。房地产税也是美国
地方政府最大、最稳定的财政收入来源，一般占其财政收入的一半以上。2000
年—2004年，全美房地产税收入增长了28%，而同期个人收入增长了16%。
针对房屋购买和出售时的差价，美国一些州政府专门设计征收房地产增值税，
规定自住房住满两年以上出售时可以享受大幅度增值税减免政策，投资房则
不能享受相应的增值税减免政策。为鼓励建设廉价房，美国政府还实行退税
政策，对凡是建造一定标准廉价房的开发商，政府在10年之内返还整体工程
造价4%的税费。
——住房保障政策。联邦政府利用金融手段提高低收入家庭的购房能力，是
美国住房保障政策的重要内容。上世纪经济大萧条之后，罗斯福政府就设立
了“联邦家庭贷款银行”，由其资助商业银行以低息发放信贷。美国政府给
低收入家庭提供的住房贷款保险，降低了低收入家庭购房首付款。著名的“房
利美”(即联邦国民抵押贷款协会)专门收购商业银行的住房贷款，在金融市场
上“打包”出售，帮助商业银行迅速回收资金，加快资金周转。美国的住房
保障政策成效显著，目前接近70%的美国家庭拥有自住房，因此，在房价持
续上涨的情况下，住房问题没有成为美国社会的突出问题。
——外资政策。美国没有明确的限制外资购房的法律和政策，但外国人
要在美国购买房地产事实上存在一些制约。在审核外国人提出的住房贷款申
请时，美国银行相当谨慎。外国人要提供比美国人更为详细的收入情况等个
人资料，银行要对其进行较长时间的资信调查，房款首付的标准也较高，相
关的税收制度更复杂繁琐。因此，在美国外资炒房的现象较少。
——法律手段。美国房地产涉及数十部法律，如《合众国住房法》规定
了为低收入家庭建设公共住房的长远目标。一旦发现美国房地产商有散布虚
假信息、签订假合同、人为制造涨价风潮等不法行为，不仅会受到《公平交
易法》等法律的严惩，还会受到消费者集体诉讼和媒体曝光，房地产行业协
会和相关金融机构也会将其列入黑名单。
——行政手段。主要针对低收入家庭的住房问题。比如，美国政府可以直
接给低收入家庭提供廉价住房，早在1965年，美国就设立了住房和城市发展
部，2005年的预算为313亿美元，重点用于向低收入家庭提供住房补贴，或
直接资助建设廉价房。美国政府鼓励房地产开发商建设廉价房，由政府先把
某块土地从私人手中买下，并以较低价格转批给房地产开发商，同时规定开
发商必须建造一定比例的廉价房。有时政府可以根据地块具体情况，允许开
发商多造房子，以此鼓励开发商以较低价格出售住房。
2024年4月6日发(作者：酒慧君)
美国房地产发展史
历数从罗斯福时代到克林顿时代的房地产行业政策，说房地产的发展是
总统的事业似乎也并不为过
房地产是国民经济的重要产业，同时也影响及政治稳定和社会公平层面，所
以，即使在美国这样市场化程度很高的国家，政府对房地产的政策干预也不
少。
美国住房政策的出发点主要是面对中低收入家庭。自上世纪30年代以来，美
国历届政府都很重视住房问题，其住房政策有过一系列的调整，但重点始终
是确保中低收入家庭能够买得起房子。
历数从罗斯福时代到克林顿时代的房地产行业政策，说房地产的发展是总统
的事业似乎也并不为过。
罗斯福与杜鲁门时代：从200万失房者到居者有其屋
1929年至1933年，美国经济出现大萧条，都市中房屋建设减少了约90%，近
200万户居民因无力偿还贷款而丧失住房产权，约1600家银行因无法回收贷
款而破产。住房问题成为影响经济发展和社会稳定的一件大事。
罗斯福政府看到问题的实质：一方面是居民的支付能力在下降，一方面是银
行体系的信用失灵。解决问题的关键是打通两者之间的资金链，政府于是果
断地引入抵押担保体系。
罗斯福批准了《住宅抵押贷款法》（HOLA） ，该法规定由联邦政府提供担
保，形成长久性、以分期还款方式运作的抵押市场；1934年，美国国会正式
通过《国家住房法》（NHA），成立联邦住宅管理局（FHA）和联邦储蓄贷
款保险公司（FSLIC），组建“互助抵押贷款保险基金”，对个人住房抵押贷
款提供保险；1937年的《公共住宅法案》提出，设立联邦平民房屋建设署
（USHA），以维持永久性的中央政府补贴。
在1949年修订的《国家住房法》中，杜鲁门政府提出宏伟的目标：“为每一
个美国家庭提供大方的、具有良好居住条件的住宅”。
在经济复苏和房地产政策的刺激下，美国房地产行业进入一个快速发展的时
期，住房需求远远大于住房供应，开工创新高，住房拥有率节节上升，从1950
年的55%上升到1960年61.9%。
罗斯福和杜鲁门时代奠定了美国房地产政策的两大基石：
第一、奠定了政府、金融机构、消费者和地产商的黄金四角关系。引入政府
担保，确保了金融机构的信用，这又确保了向消费者提供资金的能力。分期
还款方式使消费者有条件提前拥有合适的住房，需求被刺激起来，这大大推
动了房地产行业的发展。
第二、杜鲁门提出的目标与其说是政治口号，不如说房地产政策已开始成为
美国政府调节经济发展的一个重要手段。从此后几十年的美国经济发展看，
房地产对国民经济的推动作用日渐明显。
肯尼迪与约翰逊时代：一切为了平等
肯尼迪政府改变传统的帮助低收入人士的做法，提出由私人机构兴建并出租
低收入家庭住房的设想，1961年制定第221（d）（3）条款的“低于市场水平
利率”的贷款计划，鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住
宅项目提供贷款，而将此抵押权按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协
会，这两个合同之间的差额由联邦政府补贴。
由于补贴数额庞大，政府财政收支很难平衡，1965年，约翰逊政府提出“租
金增补”计划，将低收入家庭用于住房支出的比例限定在其收入的20%，其
余租金部分的差额则由政府提供补助。
1965年，联邦政府设立国家住宅和城市发展规划部，后来的许多住房计
划都由此部门负责实施。这个部门的设立体现了联邦政府对公民住宅发展的
重视。
1968年，《平等住宅法》颁布，禁止在公共或私有住宅活动中从事一切与种
族、肤色、宗教信仰和原居住国相关的歧视活动。在约翰逊总统指示下，同
年出版了一份关于住宅质量和住宅所有权的咨文。
无论是鼓励私人资金介入，政府补贴，设立管理部门，还是禁止各种歧视，
这期间美国房地产政策的一条主线仍然是维护社会公平。
尼克松与福特时代：开辟二级抵押市场
1969年，尼克松上台之后，实施了第235条款的“自置居所计划”和第236
条款的“租赁住宅计划”，但是收效甚微，公屋建设中断。1970年，国会通
过《紧急住宅融资法案》，批准成立联邦住宅贷款抵押公司（FHLMC），协
助FHLB下属的各储蓄与贷款协会开辟二级抵押市场。1974年出台《住房与
社区发展法案》第8条款计划，替代原先的第235条款计划和第236条款计划，
明确为低收入家庭交付租金提供信用担保。
后来，福特提出“社区发展补助计划”（CDBG），将住房建设、都市重建和
其他住房资助计划结合在一起，并将资金分配给各州和地方政府，旨在促进
社区的发展。
二级抵押市场和第8条款计划进一步推进了中低收入人群住房问题的解决，
推动了社区化发展，给住宅产业注入新的活力，使行业发展在1972年出现了
一个空前的高潮。
里根与布什时代：减税，担保和信用证明
进入里根时代，美国开始实行“新自由主义”经济政策。其中重要的政策措
施包括：削减社会福利支出，解除政府部门对私人企业的管制，减税刺激投
资。
这在里根执政期间的房地产政策上得到一定体现。
在福利支出方面，为了减少政府的财政压力，里根修订了第8条款计划，提
高租客承担租金的标准(由家庭收入的25%增至30%)，并且降低政府确定的“公
平市场租金”标准。
但是，加快解决低收入家庭住房的政策并没有取消，里根的做法是从房地产
企业入手解决问题。1987年，里根推行“低收入阶层住房税金信用计划”，
为针对低收入人士提供住房项目的业主提供税收减免的优惠，政府每年为此
计划提供了约30亿美元的财政补贴，使不少项目获得的税金减免达到可承担
住宅项目成本的50%以上。
布什政府出台了《国民可承担住宅法案》，一方面通过担保和信用证明方式
为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非
营利社区的开发机构在住宅建设中的作用。
与前几个时期相比，里根和布什开始从直接补贴措施转向间接调控，事实上
减免税收促进了房地产企业的发展，而信用证明等方式也减轻了联邦政府的
资金压力。
克林顿时代：接力棒传给地方政府
克林顿改革了住房与城市发展部（HUD）的职能，在削减联邦政府对住房有
关预算的同时，将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府。把联邦政
府的沉重财政负担给地方政府分担，并综合应用多种政策组合推动住房消费。
1995年，克林顿宣布公民住宅拥有率在2000年达到 67.5% 的战略目标。1997
年宣布《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案（MAHRAA）》，这将涉
及180万个住宅单位和440万人的利益，同时也为1999年以后逐步改革由
FHA提供保险的抵押贷款体制创造条件。同时，联邦政府还新增45亿美元的
资金用于支持在1998年到期的第8条款合约的更新。
克林顿主政时代，保障中低收入群的房屋购买能力依然是政策重点。从行政
管理和财政支持上，这一时期更重视地方政府的作用，而联邦政府则更加重
视在宏观调控上的目标导向。
总结美国大半个世纪以来的房地产政策特点，可以得出三个鲜明的结论：
房地产政策始终是福利政策的重点内容。从罗斯福“新政”时期的公屋建设
一直到克林顿的《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案》，中低收入阶
层的房屋购买承受能力始终是政策关注的核心。这是因为住宅状况最能体现
一个社会的公平程度，无论今后美国房地产行业如何发展，政策如何演变，
维护公平的居住权将始终是美国政府的一大政策重点。
始终依靠金融杠杆保障房地产的稳定和活力。“大萧条”时期，罗斯福解决
了资金链问题，开始建立政府、金融机构、消费者和房地产企业的黄金四角
关系，肯尼迪提出了“低于市场水平利率”的贷款计划，尼克松时代开始建
立二次抵押市场，布什向租客提供信用证明，克林顿改革抵押贷款体制——
显示出美国政府对金融杠杆的运用逐步成熟。
政府指导下较为有效的私人参与。美国是市场经济国家，所以历届政府始终
重视鼓励私人机构参与住房建设与经营。美国政府不时地借助私人机构的力
量，也不时地向房地产商提供各种政策支持。这与中国目前地产商与政府之
间的关系形成了对照。
从美国房地产行业的政策演变历程看，美国房地产行业从来不是一个纯市场
运作的体系，美国政府对房地产行业一直进行强有力的干预和控制。
美国政府对市场的强力干预及救市过程中对银行、房地产等行业的“国有
化”措施，是社会主义的表现。
一、美国关于政府与市场关系的传统观念
从传统来看，美国人对与政府与市场的关系的认识，与他们对政府与社
会的认识是完全一致的。他们的思想基本是“小政府大社会”的思想，放之
于经济领域则是政府对市场的干预越少越好。这样的认识基础于美国人对人
权的基本认识和他们对于财产制度的基本认识
《独立宣言》有这样的警句：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人
生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权
和追求幸福的权利。”自由是美国人最基本的人权观念之一。关于财产制度，
在美国，威廉•皮特所表达的一种观念是深入人心的：“即使是最穷的人，在
他的寒舍里也敢于对抗国王的权威。风可以吹进这所房子，暴雨可以打进这
所房子，房子甚至会在风雨中飘摇，但是英王不能踏进这所房子，他的千军
万马不敢踏进这间烂了门槛的破房子”。这样的人权观念和财产观念决定了
美国人关于市场自由与政府管理之间的传统认识。
从立国开始，美国完全是自由市场经济。与一些古老的国家不同，美国
是个移民国家，以开荒为起始点，市场经济慢慢发展起来。自发的竞争是这
种经济的原动力，美国人把自由竞争看得天经地义。
达尔文之后，斯宾塞提出了"社会达尔文主义"，认为社会可以和生物有机
体相比拟，社会与其成员的关系有如生物个体与其细胞的关系。社会达尔文
主义者与达尔文对自然界的解释一样，用"弱肉强食，物竞天择，适者生存"
的观点来阐释社会现象，美国人对此十分赞同。所以，在十九世纪末和二十
世纪初，在美国思想界，社会达尔文主义是论争各派中极其重要的一擘。
从自由人权的角度、从财产所有制的观念、从美国的移民历史、从美国
对于社会达尔文主义的文化认同，我们可以看到在市场与政府的关系上，美
国人排斥政府计划、政府管理、政府控制的观念是根深蒂固且源远流长的。
二、大小罗斯福对美国传统观念的冲击和颠覆
美国是什么时间开始认真思考政府应该对市场经济进行认真干预的呢？
应该是在1865年南北战争之后，也就是19世纪的后期。美国通过南北战争扫
除了发展的障碍，经济飞速发展，铁路在美国境内纵横延伸，大量油矿被发
现，许多大财团出现了。财富高度集中，贫富悬殊扩大，社会矛盾尖锐化，
好多社会问题就出来了。在社会达尔文主义风靡美国的同时，它也受到许多
美国有识之士的质疑。因为从逻辑上讲，移民恳荒阶段，大家是平等的，但
过了几代以后起点就不平等了。如同接力赛，第一棒同时起跑，但第一棒之
后就参差不齐了。所以，达尔文主义虽然揭示了自然界的真理，但除了在原
始社会之外，在发达到一定程度的其它社会阶段，用社会达尔文主义来揭示
社会现象是很难站得住脚的。
马克思主义认为，垄断资本主义是腐朽的资本主义，并最终导致其灭亡。
美国同其它资本主义国家一样，最先通过其自身的调节机制所纠正的,也正是
资本垄断。垄断财团形成以后，通过垄断市场，抬高物价，坑害消费者；压
低工资，增加劳动强度，损害弱者的利益。当然，垄断也有好处，可以节约
成本，可以提供物美价廉的产品；而且,资本的高度集中，有利于科技开发，
有利于生产力的提高。但因为人的本性是贪婪的，在政府不加管理的情况下，
垄断很难展示其善的一面；恶的一面则无限膨胀，中小企业和一般的老百姓
深受其害是常见情况。在此情况下，1890年美国制订了世界历史上第一部反
垄断法——《谢尔曼反托拉斯法》。但它十分不完备，有空可钻，力度也不
够。20世纪初的美国，出现了进步主义运动，其目标是大规模的改变政府和
市场经济关系。老罗斯福总统，即西奥多•罗斯福是进步主义运动的标志，他
1901年当选，大力倡导反垄断。
在老罗斯福总统的推进下，美国社会首先在理论上论证政府干预经济不
违背美国立国之本的自由主义，也不违反《宪法》，变革美国人在此问题上
的传统认识。与思想推进相一致，老罗斯福任期之内通过了新的《反垄断法》，
并以此为据，采取几项重大措施。第一就是拆分了几个财团，一个是铁路，
一个是美孚石油公司。这比原来的谢尔曼法严厉得多。第二、把企业置于政
府法规监管之下。在开始的时候，老罗斯福总是面临着是不是违宪的问题，
企业主常跟总统打官司，老罗斯福有胜有败。第三、改革税制，逐步推动实
施累进税，对富人和穷人实施不同的税率，促进社会公平。第四、认真解决
劳工福利问题。在一次煤矿工人大罢工中，老罗斯福政府以仲裁人身份干预
其事，逼资本家作出让步。并逐步出台最低工资、最低福利，劳动条件等法
规，改善劳工生存条件。其它方面，老罗斯福总统还最早将资源保护问题纳
入政府的监管范围，同时在政府干预金融问题上作了许多有益尝试。
此后，美国经历了威廉•塔夫脱、卡尔文•柯立芝、 赫泊特•胡佛等五任总
统.这一阶段,美国一直在主张政府干涉市场的进步主义和经济自由主义二者
之间摇晃。值得说明的是,五任总统中的后两位，柯立芝总统和胡佛总统，都
是主张经济自由主义的。直至小罗斯福，即富兰克林•罗斯福于1933年登上总
统宝座，政府干预市场经济的思想才在美国社会取得了颠覆传统的胜利。
小罗斯福总统于大萧条将近结束的1933年3月4日上任，他上台之后以
非常大的力度进行政府干预，被称为“百日新政”。百日新政期间，他通过
了好多法律进行改革，举几项主要的：
1、金融改革。在银行纷纷倒闭的情况下，他上任伊始，给银行放假一周，
中止支付。然后政府出资收购了6000来家银行的股票，这些银行都成了政府
控股的银行。情况好转之后，政府主动退出，又卖给私人。
上台之后的第五天，通过《银行紧急救助法令》，采用个别审查颁发许
可证制度，对有偿付能力的银行允许尽快复业。接着又通过《联邦证券法》
成立证交会，集准立法权、执法权和准司法权于一身，对全国的证券发行、
证券交易所、证券商、投资公司等实施全面监督。通过《格拉斯－斯蒂格尔
法案》，成立联邦存款保险公司，对5万美元以下的银行存款提供担保，以
避免公众挤提的事件再次发生；该法案严格限制金融机构经营范围，不得同
时从事商业银行和投资银行业务。1934年1月10日，宣布发行以国家有价证
券为担保的30亿美元纸币，促使美元贬值40.94％。通过美元贬值，强化了美
国商品的对外竞争力。通过以上措施，对于稳定局势，疏导国民经济运行的
血液循环系统——金融体系，产生了重要作用。
2、先后通过了《农业调整法》和《全国工业复兴法》，要求商业主体必
须遵守的“公平竞争”规则，订出各企业生产的规模、价格、销售范围，从
而限制垄断；给工人们订出最低工资和最高工时的规定。两部法律虽然于次
年因资本家集团起诉违宪，被美国法院撤销，但对于稳定当时的经济局势、
缓和劳资矛盾产生了非常重要的作用。
3、小罗斯福执政初期，全国有1700多万失业大军。1933年5月，通过
《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署，专门规划、筹集、经营与管理
救济物资，制定优惠政策鼓励地方政府用来直接赈济贫民和失业者。第二年
又将单纯赈济改为“以工代赈”，联邦政府支出的种种工程费用，藉此修筑
了近1000座飞机场、12000多个运动场、800多座校舍与医院，为建立福利社
会和巩固民主政体打下坚实的基础。
4、1935年，在新政第一阶段的基础上，通过了《社会保险法案》、《全
国劳工关系法案》与《公用事业法案》等专门法律；1938年6月14日又通过
《公平劳动标准法》保护工人的权益，消除了社会动荡因素。
小罗斯福政府聘用的知识分子也是最多的，他成立了各种各样的咨询委
员会，使得当时在20年代涌现出来的一大批改革理论家在30年代的时候就能
在献计献策方面提供很大的用处。知识分子往往是社会的批判力量，通过这
种方法罗斯福政府也把知识分子招安了。
小罗斯福所进行的是一场资本主义的体制改良运动，在整治危机的过程
中，他摒弃了古典自由主义的传统原则，在宏观层面上运用国家政权干预经
济，促使在微观层面上较大地调整产权关系、生产方式和生产管理体制。从
促进学术发展方面说，罗斯福新政促进了凯恩斯主义的成熟，推动了凯恩斯
关于政府干预经济思想的理论化和系统化，结束了经济自由主义在美国的统
治地位。
美国房地产宏观调控政策
长期以来，美国已经形成了比较健全的税收制度和房地产评估系统、多元化
的房地产金融服务体系以及严格的商业法治氛围。美国调控其房地产市场是
在这样一种相对成熟的市场经济条件下进行的，特别是发达的金融市场保证
了美联储利率政策的正确传导和实施。回过头来看，美国房地产自1980年代
末1990年代初的衰退和复苏之后，已连续经历了长达十几年的繁荣。2000年
前美国房地产的发展，主要得益于新经济形成后美国整体经济的扩张。2000
年以后主要是宏观经济政策特别是持续下调的利率政策，支撑了美国房地产
的繁荣。2004年年中开始特别是去年下半年以来，美国又综合运用利率和税
收等经济杠杆，同时辅之以法律手段和必要的行政措施，对房地产市场适时
降温。
——利率政策。利率政策在美国房地产市场调控中发挥着核心作用。2000
年，美国股市暴跌，股民财富损失惨重，企业投资持续收缩，整体经济显现
衰退迹象。美联储马上改变其宏观调控方向，宣布将联邦基金利率下调50个
基本点，利率从6.5%下降为6%，由此拉开了美国降息的序幕。此后，美联储
连续13次降息，最终在2003年6月将联邦基金利率降至1%的低点，并维持
了1年有余。在美联储的引导下，美国的金融环境十分宽松，各种利率纷纷
下调，高风险金融工具开始得到广泛运用。在住房贷款市场上，30年固定抵
押贷款利率从2000年底的8.1%降至2003年的5.8%，1年可调息抵押贷款利
率从2001年底的7.0%降至2003年的3.8%。得益于利率的降低，房价上涨并
没有大幅度增加购房者的偿付压力。2000年—2004年，中位房价上升了33%，
但购房者每月所需偿付的贷款额却仅从846美元升至876美元，上升幅度不过
3.5%，低利率成为支撑高房价、高销售量的主要因素。可调息抵押贷款、只
付利息贷款等多种高风险金融工具相应得到快速发展。宽松的金融环境推动
美国房地产市场保持了强劲增长，房地产市场成为继“互联网”之后拉动美
国经济增长的主要引擎。房地产的财富效应扩大了消费开支。2001年以来，
美国房地产市场创造了超过6万亿美元的财富，根据美国、德国、日本学者
最近的联合研究表明，美国房地产每增值100美元，个人消费即增加9美元，
而股票市场只能产生4美元的效应。据此测算，超过6万亿美元的财富使美
国私人消费开支增加了5000多亿美元，相当于美国年国内生产总值的2个多
百分点。在房价上升和低利率情况下，多数房主向银行申请房屋升值的再贷
款，也增加了消费开支。据统计，自2001年以来，美国家庭通过再贷款融资
2万多亿美元，其中一半以上用于消费支出。房屋建筑及相关部门也直接增加
了生产，并提供了1／3的新增就业岗位。
美国房地产繁荣也催生了较严重泡沫现象。美国家庭房产的平均价值相
当于家庭平均收入的3倍以上，是1960年以来的最高值。美国两个沿海板块(太
平洋、南大西洋(21.76,-0.80,-3.55%))、南部板块等热点地区的房屋费用，年上
涨幅度比正常情况高30%，美国总体房价比其实际价值约高出15%以上。鉴
于此，自2004年6月起，美联储连续17次加息，将短期利率由1%提升至2006
年6月29日的5.25%，并相应带动长期利率回升，目前30年期贷款利率也达
到了近年来的高位。提升利率对美国房地产产生了多方面的降温作用，有效
抑制了房地产信贷消费，增加了新购房者的借贷成本，加重了已购房者的还
贷压力，挤压了房地产开发商的利润空间。美国房地产开发商的平均利润率
在15%左右，目前的利率水平，开发商的利润空间已非常有限。加息对美国
宏观经济起到了紧缩的作用，减少了经济活动对房地产的需求。目前，纽约
曼哈顿房价已冲高回落，一些热点地区房价增长明显放缓，不少地区出现滞
销现象，据美国商务部公布的数据，2007年以来，美国新房销售已连月出现
下降，说明美国房地产市场过热现象已有所改观。
——税收政策。对房地产消费和投资起明显调节作用的首推房地产税。
1970年代末，当时为遏制房价过快增长，美国加利福尼亚州率先开征了房地
产税，目前全美50个州都已开征了房地产税，税率一般为1%—3%。房地产
税是美国地方政府调控土地利用的重要手段，美国州政府相关部门每年定期
对房地产价值进行评估，以此作为征收房地产税的依据。房地产税也是美国
地方政府最大、最稳定的财政收入来源，一般占其财政收入的一半以上。2000
年—2004年，全美房地产税收入增长了28%，而同期个人收入增长了16%。
针对房屋购买和出售时的差价，美国一些州政府专门设计征收房地产增值税，
规定自住房住满两年以上出售时可以享受大幅度增值税减免政策，投资房则
不能享受相应的增值税减免政策。为鼓励建设廉价房，美国政府还实行退税
政策，对凡是建造一定标准廉价房的开发商，政府在10年之内返还整体工程
造价4%的税费。
——住房保障政策。联邦政府利用金融手段提高低收入家庭的购房能力，是
美国住房保障政策的重要内容。上世纪经济大萧条之后，罗斯福政府就设立
了“联邦家庭贷款银行”，由其资助商业银行以低息发放信贷。美国政府给
低收入家庭提供的住房贷款保险，降低了低收入家庭购房首付款。著名的“房
利美”(即联邦国民抵押贷款协会)专门收购商业银行的住房贷款，在金融市场
上“打包”出售，帮助商业银行迅速回收资金，加快资金周转。美国的住房
保障政策成效显著，目前接近70%的美国家庭拥有自住房，因此，在房价持
续上涨的情况下，住房问题没有成为美国社会的突出问题。
——外资政策。美国没有明确的限制外资购房的法律和政策，但外国人
要在美国购买房地产事实上存在一些制约。在审核外国人提出的住房贷款申
请时，美国银行相当谨慎。外国人要提供比美国人更为详细的收入情况等个
人资料，银行要对其进行较长时间的资信调查，房款首付的标准也较高，相
关的税收制度更复杂繁琐。因此，在美国外资炒房的现象较少。
——法律手段。美国房地产涉及数十部法律，如《合众国住房法》规定
了为低收入家庭建设公共住房的长远目标。一旦发现美国房地产商有散布虚
假信息、签订假合同、人为制造涨价风潮等不法行为，不仅会受到《公平交
易法》等法律的严惩，还会受到消费者集体诉讼和媒体曝光，房地产行业协
会和相关金融机构也会将其列入黑名单。
——行政手段。主要针对低收入家庭的住房问题。比如，美国政府可以直
接给低收入家庭提供廉价住房，早在1965年，美国就设立了住房和城市发展
部，2005年的预算为313亿美元，重点用于向低收入家庭提供住房补贴，或
直接资助建设廉价房。美国政府鼓励房地产开发商建设廉价房，由政府先把
某块土地从私人手中买下，并以较低价格转批给房地产开发商，同时规定开
发商必须建造一定比例的廉价房。有时政府可以根据地块具体情况，允许开
发商多造房子，以此鼓励开发商以较低价格出售住房。