2024年4月14日发(作者：英琬凝)
第２３卷第５期
江西金融职工大学学报
Ｖｏ】．２３ Ｎｏ．５
２０ｌ０年１０月
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉａｎｇｘｉ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｃｏｉｌｅｇｅ
０ｃｔ．２０ｌ０
建设新农村背景下农业银行信贷扶贫的创新
余茂辉 ，田 甜
（１．武汉工业学院思想政治理论课部，湖北武汉４３００２３；
２．曼彻斯特大学环境与发展学院，英国曼彻斯特Ｍ１３ ９ＰＬ）
摘要：农业银行信贷扶贫是新农村建设的需要，针对＂３前信贷扶贫中存在的主要问题及原因，－农业银行信贷扶
贫必须从信贷扶贫工作意识、信贷扶贫服务手段、信贷扶贫产品、信贷扶贫合作机制、信贷扶贫贴息机制、信贷扶贫
风险补偿机制、信贷扶贫担保方式、信贷扶贫工作模式等八个方面进行创新，从而为新农村建设提供金融支持。
关键词：新农村建设；中国农业银行；信贷扶贫
中图分类号：Ｆ８３２．３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—５５５７（２０１０）０５—０００９—０４
信贷扶贫工作是党中央国务院赋予农业银行的
金的支持
一
项重要任务，是农业银行服务“三农”，支持社会 新农村建设的核心是农民增收问题。目前，中
主义新农村建设，促进和谐社会快速实现的重要工 国农民这一社会群体与其他社会群体的生活水平存
作内容。全面建设小康社会，重点在农村，难点在贫
在很大差距，农村中贫困户和贫困人口仍然存在。
困地区，在建设新农村背景下农业银行信贷扶贫工 他们不能够获得与其他社会群体在数量和质量方面
作必须进行创新。 同等的消费品，接受同等的医疗、文化、教育等服务。
一
、
农业银行信贷扶贫是新农村建设的需要
解决农民及其贫困问题，就是要增加农民收人、提供
（一）建设新农村需要农业银行信贷资金支持
社会保障，使农民享受到与城市居民同等待遇，实现
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农 农民市民化的问题。因此，建设新农村必须把促进
村的宏伟目标，然而，建设新农村是一个复杂的系统 农民增收作为第一目标，采取更加直接、更加有力的
工程，不论是推进现代农业建设，提高农业综合生产
措施，广辟增收渠道，形成农民增收的长效机制。大
能力，还是要培育新农民、提高农民素质，或是加强
力发展农村非农产业，扩大农民就业和增收的空间。
基础设施建设，改善农村生产生活条件，推进农村工 积极扶持和发展纺织、服装、食品、皮革制品等传统
业化、城镇化，均需要强有力的资金支持。据专家估 劳动密集型产业，创造就业机会，推动劳动力就地、
计，建设社会主义新农村，在未来１５年内全国平均 就近转移，增加农民收入。把农民创业作为建设新
每位农民需要投资约为１７００元到４９００元，其中贫 农村的重要动力，鼓励更多的农户务工经商，特别是
困地区、丘陵和一般地区投资需求较大 Ｊ，如果按８ 吸引有一定市场经验、技术、资金积累的外出劳动力
亿农民计算，新农村建设的资金缺口将在１３６００亿
回乡创业，大力发展农产品加工业、农村手工业和特
元至３９２００亿元之间。因此，仅靠政府和民间投资
色旅游业，既能发展农业生产，又能增加农民收入。
是难以完成的。在新农村建设投入增长的所有渠道
当然，发展非农产业和鼓励农民创业，促进农民增
中，金融投入是主渠道，金融支农，责无旁贷 Ｊ。而
收，都需要农业银行推出好用实用的信贷产品与服
作为农村金融体系的重要组成部分，无论投融资体
务方式。
制如何变化，农行信贷资金的适度介入，都是必不可
（三）支持新农村建设是国家和社会赋予农业
少的。
银行的历史使命
（二）促进农民持续增收需要农业银行信贷资
在长期服务“三农”的过程中，农行大部分资源
基金项目：安徽省教育厅人文社科项目“建设新农村背景下安徽农村扶贫模式创新研究”（２００８ｓｋ２６７）
作者简介：余茂辉，男，湖北麻城人，教授，硕士生导师，研究方向：贫困问题与农村经济发展；
田封，女，安徽六安人，英国曼彻斯特大学金融学硕士研究生。研究方向：农村金融．
１０ 江龋金融职工大学学报
配置在县域，形成了较为完善的组织和网点网络体
系，积累了丰富经验和较为成熟的运作模式。目前，
一
种指导性贷款。扶贫贴息贷款在发放和管理上，
从政府部门来讲，更多的是强调它的政策性，即“扶
农行５２％的人员，６０％的机构分布在县域，涉农贷
款占全行贷款的４０％，这些优势决定了其在新农村
建设中的地位和作用。２００７年全国金融工作会议
明确了农业银行“面向三农，商业运作”的市场定
贫”，是国家给的钱，而不是把它看做贷款。相当部
分的贫困地区干部群众误认为扶贫贷款是国家扶贫
资金，等同于财政扶贫救济款，因而没有此款项是贷
款、需要归还的概念，导致群众还款意愿差，给银行
位，并要求农业银行“着力支持县域经济和金融发
展，发挥支持新农村建设的优势”。支持新农村建
设是国家对农行未来业务定位的要求和期望，也是
农行的责任和使命。农业银行作为一家以服务“三
农”为主要特色的大型国有商业银行，承办信贷扶
贫业务，从１９９９年起，扶贫贷款逐年增长，截至
２００８年末，农行累计向贫困地区农村发放扶贫专项
贷款２２５８．６１亿元，重点支持了一批种养业、农业产
业化企业和基础设施扶贫项目，改善了贫困地区的
生产、生活条件和生态环境，促进了贫困地区经济发
展，农业银行的信贷扶贫已成为各地扶贫开发工作
和支持新农村建设的一个重要方式 。
二、农业银行信贷扶贫存在的问题及原因
扶贫贴息贷款运作２０多年来，农行在帮助贫困
农户获得信贷资金支持方面发挥了一定作用，但由
于传统扶贫贷款运作规模小、额度低，单位运营成本
高，运作效率低，出现贷款到户率低和贷款放不出去
的双重矛盾，经办机构和农户双方受益较低，扶贫效
果不显著，即从农业银行的角度看，扶贫资金的资产
质量比较差，经营成本较高。从扶贫工作的角度看，
扶贫信贷资金中存在的最大问题是目标很难瞄准，
扶贫资金很难到达贫困农户 Ｊ。具体原因如下：
（一）当地政府的不合理干预
扶贫项目的选择，农业银行必须在当地扶贫办
提出的扶贫贴息贷款项目库中选择，尤其是小额到
户贷款，基本上是由扶贫办开列单子，农业银行发
钱。金融机构没有力量、也无法一一考察贷款对象
是否符合贷款的基本原则。一些地方政府甚至要求
农业银行对工艺落后、产品技术含量低、没有市场竞
争力的项目进行支持，导致扶贫贷款资产质量难以
得到保证。
（二）贫困地区信用环境较差
关于信贷扶贫资金的性质，按照中国农业银行
的看法，是国家在特定时期内，为重点扶持贫困地区
经济发展和农村贫困人口摆脱贫困而设立，国家财
政给予一定的利息补贴，由国家指定金融机构承办
的、政策性较强的商业性贷款。实质上，扶贫贷款是
方面造成一定的损失。
（三）到户扶贫贷款的交易成本高
随着国有独资商业银行商业化改革的进一步推
进，农业银行的市场战略也从农村转向城市，农业银
行的经营地域从农村、县城向地市中心城市转移，近
年来，撤并了一批业务量小、经营不善、发生严重亏
损的农村经营网点，逐渐精减从业人员。以中国农
业银行安徽省分行为例，截止到２００６年末，安徽辖
内农行县支行共计营业网点１０６５个，较２０００年末
减少了５６５个，撤并幅度达到３４．６７％＿５ Ｊ。农业银
行通过撤点裁员来降低成本、增加收益，贫困地区的
农业银行机构与人员往往是裁撤的重点。由于县域
金融机构网点和从业人员的减少，客观上会增加农
业银行开展扶贫贷款工作的难度，增加相应的费用。
扶贫贷款在发放与管理上“点多量小”，属于银行的
零售类业务，运行成本就比一般的批发贷款业务要
高得多，更何况贫困地区承贷户居住分散，交通不
便，由此引起的运营成本会更高。
（四）扶贫信贷资金组织成本高
目前，扶贫贷款的资金由农业银行提供，财政只
提供贴息。农行发放扶贫贷款所需资金要靠自己组
织存款或上借资金，然而贫困地区的农业银行大部
分是贷差行，要依靠上借资金发放扶贫贷款，而上借
资金利息较高，即使假定扶贫贷款全部能按时还本
付息，财政贴息后仍不足以弥补贷款发放的成本。
因此对贷差行来说，发放的扶贫贷款越多，所付出的
成本越大，亏损越大，也在一定程度上影响了基层行
的积极性。
（五）基层信贷人员“恐贷”、“惧贷”
农业是弱质产业，农民是弱势群体，抗自然灾害
能力较弱，农业生产周期长、风险高、回报低，农业高
投入与低产出的矛盾，直接制约农村金融机构经济
效益的提高。在贷款风险保障机制缺失的情况下，
一
旦农业生产和经营中出现自然灾害和市场变化等
系统性风险，农村金融机构必须承担全部风险，从而
极大地限制了其支持“三农”的积极性与参与性，影
响金融资源在农村的优化配置。相对于其他贷款，
第５期 余茂辉建设新农村背景下农业银行信贷扶贫的创新
扶贫贷款对象的经济实力、经营模式、经济效益、抗
风险能力等都存在一定的差异，信贷扶贫资金的安
（三）创新信贷扶贫产品
农村金融需求的多层次、个性化决定了农村信
全性保障相对薄弱，信贷风险控制难度大，而扶贫贷
款发放后，监管部门的要求与其他商业性贷款的要
求标准完全一致，在贷款死滞后对相关人员责任追
究完全一致，这种矛盾使得部分基层信贷人员“恐
贷产品的多样性和差异化。农业银行要坚持以市场
为导向、需求为基础，大胆开发和创新信贷扶贫产
品。一是要积极推进小额到户扶贫贷款。小额到户
贷”、“惧贷”，发放扶贫贷款的积极性不高。
三、建设新农村背景下农业银行信贷扶贫的创新
为适应新农村建设时期农村经济社会全面发展
扶贫贷款实际上是一种扶贫制度和金融制度的改革
与创新，从体制上说，小额到户扶贫贷款就是将组织
制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有
机结合成一体的活动，也是一种具有经济发展和社
会发展功能相融合意义的发展工具。二是要进一步
探索多种运作模式的小额循环扶贫贷款，并将小额
循环贷款项目实施与贫困地区的产业结构调整相结
合，与整村推进和建设社会主义新农村相结合。三
是要积极推广农民工银行卡、金穗惠农卡等业务产
的需要，解决农业银行和农户在信贷扶贫中双方受
益较低，扶贫效果不显著的问题，农业银行信贷扶贫
工作必须进行创新。
（一）创新信贷扶贫工作意识
搞好扶贫开发工作，切实改变贫困地区经济社
会文化的落后状况，让贫困人口稳定脱贫，并在此基
品，加快推广简式快速贷款等新型融资产品，进行金
融产品的组合和产品创新。四是要加强与保险公司
合作，以订单和保单等标的资产为依托，探索开发
“扶贫贷款＋保险”等金融新产品。
（四）创新信贷扶贫合作机制
农业银行在统筹考虑区域经济特点和支持“三
农”发展需要，合理布局营业机构，特别是在贫困地
区优先设立网点的同时，应加强与农发行、农信社、
村镇银行等金融机构的合作。农业银行和农发行、
农信社、村镇银行等共同构成了农村金融体系，在各
自的经营范围发挥着支持“三农”发展的作用，但彼
此间的合作与配合很有必要。农行可利用农发行的
政策性，在支持粮棉油等涉农扶贫项目时，寻求合
础上逐步走向小康，事关社会稳定、民族团结和建设
和谐社会的全局，农业银行各级行、各部门要树立政
治意识、大局意识和群众意识，进一步提高做好信贷
扶贫工作的积极性、主动性和创造性。正确处理扶
贫与贷款安全，社会效益与经济效益的关系，把信贷
扶贫工作与农行的商业化经营结合起来，拓宽视野，
创新思路，使信贷扶贫在扶贫开发工作中发挥应有
的作用。
（二）创新信贷扶贫服务手段
农业银行应在各级政府扶贫办推荐的扶贫龙头
企业和项目中，按照“自主选择，独立评审”的原则，
好中选优，优中选精。深入研究县域经济特点、产业
特色和信贷扶贫资金运动规律，建立扶贫龙头企业、
农业产业化龙头企业档案和贫困户信用档案，进行
作，对贷款额度较大的项目可采取银团贷款或合作
贷款的形式；要利用农信社网点分布广、人员多的优
量化的客户分布区问分析，建立优良项目库，制定信
贷扶贫金融业务服务方案。在进一步增设和优化物
理网点的同时 积极借助现代科技手段，大力拓展以
电子化服务为代表的新兴报务渠道，推广网上银行、
电话银行和手机银行，提升县域自助机具的布设密
势，对小额扶贫贷款可委托农信社代理；从有利于服
务“三农”的角度出发，可以考虑农业银行人股当地
的村镇银行，延伸农业银行在农村地区的服务范围。
（五）创新信贷扶贫贴息机制
贯彻执行扶贫贴息贷款管理体制改革的总体思
路即“政府引导、市场运作；下放管理权限，引入竞
争机制；固定贴息水平，灵活补贴方式；逐步探索建
度，延伸服务“三农”及贫困地区经济发展的触角，
积极推广流动服务渠道，大胆创新间接服务渠道，努
力弥补农村金融服务空白 Ｊ。创新信贷扶贫服务
立风险防范和激励约束机制”。应建立健全符合市
方式，坚持商业信贷与扶贫信贷有机结合，把扶贫贷
款与常规贷款捆绑使用，以扶贫贷款的优势推动常
规资产业务、负债业务和中间业务的发展；积极创造
条件，支持对贫困地区农民的外出打工培训，对贫困
地区的中小企业和农民回乡创业给予信贷或信息、
技术支持。
场经济要求的信贷扶贫管理体制和运行机制，提高
扶贫资金的运行效率和扶贫效益，对贴息政策继续
实行按贷款实际占用额按年贴息的办法，加大贴息
额度，解决农业银行扶贫贷款利息收入倒挂和利息
回收率低的问题。
ｌ２ 江西金融职：ｒ 大学学报 ２０１０盎
（六）创新信贷扶贫风险补偿机制
户联保”；“龙头”企业带动型、原料基地启动型、专
一
是对承担扶贫信贷任务的农业银行由人民银
业大户带动型、专业市场拉动型；“大、中、小”结合
行按其每年实际扶贫贷款余额提供一定比例金额的
（“大”就是将地市级龙头企业作为信贷资金的承贷
低息再贷款，弥补资金占用和资金成本高的问题。
主体，以企业为依托，采取“公司十农户”的信贷扶
二是加大风险补偿和不良贷款的处置力度。财政、
贫模式。“中”就是以县一级的公司为承贷主体，辐
银行共同研究，从政策上提高扶贫呆帐贷款核销比 射农户，发展基地，以“公司十农户”的形式，吸收农
例和力度，对不良贷款由银行、财政、资产管理公司 户参与。“小”就是以乡村种养能人为承贷主体，以
等部门按照一定比例进行处置，实行财政补贴、银行
“能人＋农户”信贷扶贫模式，实施开发式、产业化
核销、资产剥离等办法尽快处置历史遗留不良贷款。
扶贫，发挥经济能人的带动作用，以富带贫）等多种
三是改善对扶贫贷款的信贷责任管理办法，采取合
信贷扶贫模式，构建到户贷款扶助扶贫、农业产业化
情合理、符合实际的责任认定和考核的办法，激发信 带动扶贫、基础设施辐射扶贫和教科文卫支撑扶贫
贷人员放贷积极性 。
等多种形式并存的信贷扶贫新格局。
（七）创新信贷扶贫担保方式
扩大农村有效担保物范围，创新农村信贷扶贫
参考文献：
担保机制，是破解农村信贷扶贫难题的关键。政府
［１］马晓河．建设社会主义新农村需要把握的几个重大问题
部门应尽快完善相关法律法规，为农业银行开展土
［Ｊ］．中国农业资源与区划，２００６（４）：ｌ一５．
地承包权抵押、农民住房抵押和土地流转收益权质
［２］林伟．开创信贷扶贫模式，破解农村金融难题——访中
押等提供法律依据和保障。同时，建立农业贷款风
国农业银行农村产业金融部副总经理王礼平［Ｊ］．当代
险分散保障机制，以政府财政扶贫资金撬动和引导
中国，２０１０（１）：ｌ６一ｌ７．
民间资金建立农业贷款担保基金，为农业银行扶贫
［３］李树生，何广文等．中国农村金融创新研究［Ｍ］．北京：
中国金融出版社，２０ｏ８：１０４—１０８．
贷款提供担保。农行还应积极探索抵押担保方式，
开展林权抵押贷款、存货抵（质）押贷款、应收账款
［４］中国人民银行农村金融服务研究小组。中国袭村金融服
务报告（２００８）［Ｍ］．北京：中国金融出版社，２００９：４１—
质押贷款、订（仓）单质押贷款、动产浮动质押贷款
４２．
等 引。
［５］佘传奇，朱苏．安徽农村金融组织体系改革方向［Ｊ］．合
（八）创新信贷扶贫工作模式
作经济与科技，２００９（９）：６６—６７．
农业银行必须转变观念，从是否有利于贫困地
［６］项俊波．加快构建现代农村金融体系［Ｊ］．中国金融，
区经济可持续发展，是否有利于贫困农户增收脱贫，
２００９（１９）：４６—４９．
是否有利于国有金融资产保值增值的高度，适时调
［７］周龙．完善信贷扶贫运作机制是建设社会主义新农村的
整信贷扶贫工作思路和重点，正确处理好扶贫贷款
重要举措［Ｊ］．西部金融，２００８（１０）：７６—７７．
政策性和商业性的关系，不断创新信贷扶贫工作模
［８］王国良，褚利明．微型金融与农村扶贫开发［Ｍ］．北京：
中国财政经济出版社，２００９：３３—３４．
式，加大扶贫贷款结构调整力度，因地制宜，区别对
［９］余茂辉．农业银行信贷扶贫的政策效应与基本经验［Ｊ］．
待，发挥资金规模优势，增强贫困地区的“造血”功
江西金融职工大学学报，２０１０（２）．
能和发展后劲。按照开发式、产业化、商业性的信贷
扶贫思路，探索农作物交叉担保、“户贷企保”、“多
（责任编辑：张秋虹）
2024年4月14日发(作者：英琬凝)
第２３卷第５期
江西金融职工大学学报
Ｖｏ】．２３ Ｎｏ．５
２０ｌ０年１０月
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉａｎｇｘｉ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｃｏｉｌｅｇｅ
０ｃｔ．２０ｌ０
建设新农村背景下农业银行信贷扶贫的创新
余茂辉 ，田 甜
（１．武汉工业学院思想政治理论课部，湖北武汉４３００２３；
２．曼彻斯特大学环境与发展学院，英国曼彻斯特Ｍ１３ ９ＰＬ）
摘要：农业银行信贷扶贫是新农村建设的需要，针对＂３前信贷扶贫中存在的主要问题及原因，－农业银行信贷扶
贫必须从信贷扶贫工作意识、信贷扶贫服务手段、信贷扶贫产品、信贷扶贫合作机制、信贷扶贫贴息机制、信贷扶贫
风险补偿机制、信贷扶贫担保方式、信贷扶贫工作模式等八个方面进行创新，从而为新农村建设提供金融支持。
关键词：新农村建设；中国农业银行；信贷扶贫
中图分类号：Ｆ８３２．３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—５５５７（２０１０）０５—０００９—０４
信贷扶贫工作是党中央国务院赋予农业银行的
金的支持
一
项重要任务，是农业银行服务“三农”，支持社会 新农村建设的核心是农民增收问题。目前，中
主义新农村建设，促进和谐社会快速实现的重要工 国农民这一社会群体与其他社会群体的生活水平存
作内容。全面建设小康社会，重点在农村，难点在贫
在很大差距，农村中贫困户和贫困人口仍然存在。
困地区，在建设新农村背景下农业银行信贷扶贫工 他们不能够获得与其他社会群体在数量和质量方面
作必须进行创新。 同等的消费品，接受同等的医疗、文化、教育等服务。
一
、
农业银行信贷扶贫是新农村建设的需要
解决农民及其贫困问题，就是要增加农民收人、提供
（一）建设新农村需要农业银行信贷资金支持
社会保障，使农民享受到与城市居民同等待遇，实现
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农 农民市民化的问题。因此，建设新农村必须把促进
村的宏伟目标，然而，建设新农村是一个复杂的系统 农民增收作为第一目标，采取更加直接、更加有力的
工程，不论是推进现代农业建设，提高农业综合生产
措施，广辟增收渠道，形成农民增收的长效机制。大
能力，还是要培育新农民、提高农民素质，或是加强
力发展农村非农产业，扩大农民就业和增收的空间。
基础设施建设，改善农村生产生活条件，推进农村工 积极扶持和发展纺织、服装、食品、皮革制品等传统
业化、城镇化，均需要强有力的资金支持。据专家估 劳动密集型产业，创造就业机会，推动劳动力就地、
计，建设社会主义新农村，在未来１５年内全国平均 就近转移，增加农民收入。把农民创业作为建设新
每位农民需要投资约为１７００元到４９００元，其中贫 农村的重要动力，鼓励更多的农户务工经商，特别是
困地区、丘陵和一般地区投资需求较大 Ｊ，如果按８ 吸引有一定市场经验、技术、资金积累的外出劳动力
亿农民计算，新农村建设的资金缺口将在１３６００亿
回乡创业，大力发展农产品加工业、农村手工业和特
元至３９２００亿元之间。因此，仅靠政府和民间投资
色旅游业，既能发展农业生产，又能增加农民收入。
是难以完成的。在新农村建设投入增长的所有渠道
当然，发展非农产业和鼓励农民创业，促进农民增
中，金融投入是主渠道，金融支农，责无旁贷 Ｊ。而
收，都需要农业银行推出好用实用的信贷产品与服
作为农村金融体系的重要组成部分，无论投融资体
务方式。
制如何变化，农行信贷资金的适度介入，都是必不可
（三）支持新农村建设是国家和社会赋予农业
少的。
银行的历史使命
（二）促进农民持续增收需要农业银行信贷资
在长期服务“三农”的过程中，农行大部分资源
基金项目：安徽省教育厅人文社科项目“建设新农村背景下安徽农村扶贫模式创新研究”（２００８ｓｋ２６７）
作者简介：余茂辉，男，湖北麻城人，教授，硕士生导师，研究方向：贫困问题与农村经济发展；
田封，女，安徽六安人，英国曼彻斯特大学金融学硕士研究生。研究方向：农村金融．
１０ 江龋金融职工大学学报
配置在县域，形成了较为完善的组织和网点网络体
系，积累了丰富经验和较为成熟的运作模式。目前，
一
种指导性贷款。扶贫贴息贷款在发放和管理上，
从政府部门来讲，更多的是强调它的政策性，即“扶
农行５２％的人员，６０％的机构分布在县域，涉农贷
款占全行贷款的４０％，这些优势决定了其在新农村
建设中的地位和作用。２００７年全国金融工作会议
明确了农业银行“面向三农，商业运作”的市场定
贫”，是国家给的钱，而不是把它看做贷款。相当部
分的贫困地区干部群众误认为扶贫贷款是国家扶贫
资金，等同于财政扶贫救济款，因而没有此款项是贷
款、需要归还的概念，导致群众还款意愿差，给银行
位，并要求农业银行“着力支持县域经济和金融发
展，发挥支持新农村建设的优势”。支持新农村建
设是国家对农行未来业务定位的要求和期望，也是
农行的责任和使命。农业银行作为一家以服务“三
农”为主要特色的大型国有商业银行，承办信贷扶
贫业务，从１９９９年起，扶贫贷款逐年增长，截至
２００８年末，农行累计向贫困地区农村发放扶贫专项
贷款２２５８．６１亿元，重点支持了一批种养业、农业产
业化企业和基础设施扶贫项目，改善了贫困地区的
生产、生活条件和生态环境，促进了贫困地区经济发
展，农业银行的信贷扶贫已成为各地扶贫开发工作
和支持新农村建设的一个重要方式 。
二、农业银行信贷扶贫存在的问题及原因
扶贫贴息贷款运作２０多年来，农行在帮助贫困
农户获得信贷资金支持方面发挥了一定作用，但由
于传统扶贫贷款运作规模小、额度低，单位运营成本
高，运作效率低，出现贷款到户率低和贷款放不出去
的双重矛盾，经办机构和农户双方受益较低，扶贫效
果不显著，即从农业银行的角度看，扶贫资金的资产
质量比较差，经营成本较高。从扶贫工作的角度看，
扶贫信贷资金中存在的最大问题是目标很难瞄准，
扶贫资金很难到达贫困农户 Ｊ。具体原因如下：
（一）当地政府的不合理干预
扶贫项目的选择，农业银行必须在当地扶贫办
提出的扶贫贴息贷款项目库中选择，尤其是小额到
户贷款，基本上是由扶贫办开列单子，农业银行发
钱。金融机构没有力量、也无法一一考察贷款对象
是否符合贷款的基本原则。一些地方政府甚至要求
农业银行对工艺落后、产品技术含量低、没有市场竞
争力的项目进行支持，导致扶贫贷款资产质量难以
得到保证。
（二）贫困地区信用环境较差
关于信贷扶贫资金的性质，按照中国农业银行
的看法，是国家在特定时期内，为重点扶持贫困地区
经济发展和农村贫困人口摆脱贫困而设立，国家财
政给予一定的利息补贴，由国家指定金融机构承办
的、政策性较强的商业性贷款。实质上，扶贫贷款是
方面造成一定的损失。
（三）到户扶贫贷款的交易成本高
随着国有独资商业银行商业化改革的进一步推
进，农业银行的市场战略也从农村转向城市，农业银
行的经营地域从农村、县城向地市中心城市转移，近
年来，撤并了一批业务量小、经营不善、发生严重亏
损的农村经营网点，逐渐精减从业人员。以中国农
业银行安徽省分行为例，截止到２００６年末，安徽辖
内农行县支行共计营业网点１０６５个，较２０００年末
减少了５６５个，撤并幅度达到３４．６７％＿５ Ｊ。农业银
行通过撤点裁员来降低成本、增加收益，贫困地区的
农业银行机构与人员往往是裁撤的重点。由于县域
金融机构网点和从业人员的减少，客观上会增加农
业银行开展扶贫贷款工作的难度，增加相应的费用。
扶贫贷款在发放与管理上“点多量小”，属于银行的
零售类业务，运行成本就比一般的批发贷款业务要
高得多，更何况贫困地区承贷户居住分散，交通不
便，由此引起的运营成本会更高。
（四）扶贫信贷资金组织成本高
目前，扶贫贷款的资金由农业银行提供，财政只
提供贴息。农行发放扶贫贷款所需资金要靠自己组
织存款或上借资金，然而贫困地区的农业银行大部
分是贷差行，要依靠上借资金发放扶贫贷款，而上借
资金利息较高，即使假定扶贫贷款全部能按时还本
付息，财政贴息后仍不足以弥补贷款发放的成本。
因此对贷差行来说，发放的扶贫贷款越多，所付出的
成本越大，亏损越大，也在一定程度上影响了基层行
的积极性。
（五）基层信贷人员“恐贷”、“惧贷”
农业是弱质产业，农民是弱势群体，抗自然灾害
能力较弱，农业生产周期长、风险高、回报低，农业高
投入与低产出的矛盾，直接制约农村金融机构经济
效益的提高。在贷款风险保障机制缺失的情况下，
一
旦农业生产和经营中出现自然灾害和市场变化等
系统性风险，农村金融机构必须承担全部风险，从而
极大地限制了其支持“三农”的积极性与参与性，影
响金融资源在农村的优化配置。相对于其他贷款，
第５期 余茂辉建设新农村背景下农业银行信贷扶贫的创新
扶贫贷款对象的经济实力、经营模式、经济效益、抗
风险能力等都存在一定的差异，信贷扶贫资金的安
（三）创新信贷扶贫产品
农村金融需求的多层次、个性化决定了农村信
全性保障相对薄弱，信贷风险控制难度大，而扶贫贷
款发放后，监管部门的要求与其他商业性贷款的要
求标准完全一致，在贷款死滞后对相关人员责任追
究完全一致，这种矛盾使得部分基层信贷人员“恐
贷产品的多样性和差异化。农业银行要坚持以市场
为导向、需求为基础，大胆开发和创新信贷扶贫产
品。一是要积极推进小额到户扶贫贷款。小额到户
贷”、“惧贷”，发放扶贫贷款的积极性不高。
三、建设新农村背景下农业银行信贷扶贫的创新
为适应新农村建设时期农村经济社会全面发展
扶贫贷款实际上是一种扶贫制度和金融制度的改革
与创新，从体制上说，小额到户扶贫贷款就是将组织
制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有
机结合成一体的活动，也是一种具有经济发展和社
会发展功能相融合意义的发展工具。二是要进一步
探索多种运作模式的小额循环扶贫贷款，并将小额
循环贷款项目实施与贫困地区的产业结构调整相结
合，与整村推进和建设社会主义新农村相结合。三
是要积极推广农民工银行卡、金穗惠农卡等业务产
的需要，解决农业银行和农户在信贷扶贫中双方受
益较低，扶贫效果不显著的问题，农业银行信贷扶贫
工作必须进行创新。
（一）创新信贷扶贫工作意识
搞好扶贫开发工作，切实改变贫困地区经济社
会文化的落后状况，让贫困人口稳定脱贫，并在此基
品，加快推广简式快速贷款等新型融资产品，进行金
融产品的组合和产品创新。四是要加强与保险公司
合作，以订单和保单等标的资产为依托，探索开发
“扶贫贷款＋保险”等金融新产品。
（四）创新信贷扶贫合作机制
农业银行在统筹考虑区域经济特点和支持“三
农”发展需要，合理布局营业机构，特别是在贫困地
区优先设立网点的同时，应加强与农发行、农信社、
村镇银行等金融机构的合作。农业银行和农发行、
农信社、村镇银行等共同构成了农村金融体系，在各
自的经营范围发挥着支持“三农”发展的作用，但彼
此间的合作与配合很有必要。农行可利用农发行的
政策性，在支持粮棉油等涉农扶贫项目时，寻求合
础上逐步走向小康，事关社会稳定、民族团结和建设
和谐社会的全局，农业银行各级行、各部门要树立政
治意识、大局意识和群众意识，进一步提高做好信贷
扶贫工作的积极性、主动性和创造性。正确处理扶
贫与贷款安全，社会效益与经济效益的关系，把信贷
扶贫工作与农行的商业化经营结合起来，拓宽视野，
创新思路，使信贷扶贫在扶贫开发工作中发挥应有
的作用。
（二）创新信贷扶贫服务手段
农业银行应在各级政府扶贫办推荐的扶贫龙头
企业和项目中，按照“自主选择，独立评审”的原则，
好中选优，优中选精。深入研究县域经济特点、产业
特色和信贷扶贫资金运动规律，建立扶贫龙头企业、
农业产业化龙头企业档案和贫困户信用档案，进行
作，对贷款额度较大的项目可采取银团贷款或合作
贷款的形式；要利用农信社网点分布广、人员多的优
量化的客户分布区问分析，建立优良项目库，制定信
贷扶贫金融业务服务方案。在进一步增设和优化物
理网点的同时 积极借助现代科技手段，大力拓展以
电子化服务为代表的新兴报务渠道，推广网上银行、
电话银行和手机银行，提升县域自助机具的布设密
势，对小额扶贫贷款可委托农信社代理；从有利于服
务“三农”的角度出发，可以考虑农业银行人股当地
的村镇银行，延伸农业银行在农村地区的服务范围。
（五）创新信贷扶贫贴息机制
贯彻执行扶贫贴息贷款管理体制改革的总体思
路即“政府引导、市场运作；下放管理权限，引入竞
争机制；固定贴息水平，灵活补贴方式；逐步探索建
度，延伸服务“三农”及贫困地区经济发展的触角，
积极推广流动服务渠道，大胆创新间接服务渠道，努
力弥补农村金融服务空白 Ｊ。创新信贷扶贫服务
立风险防范和激励约束机制”。应建立健全符合市
方式，坚持商业信贷与扶贫信贷有机结合，把扶贫贷
款与常规贷款捆绑使用，以扶贫贷款的优势推动常
规资产业务、负债业务和中间业务的发展；积极创造
条件，支持对贫困地区农民的外出打工培训，对贫困
地区的中小企业和农民回乡创业给予信贷或信息、
技术支持。
场经济要求的信贷扶贫管理体制和运行机制，提高
扶贫资金的运行效率和扶贫效益，对贴息政策继续
实行按贷款实际占用额按年贴息的办法，加大贴息
额度，解决农业银行扶贫贷款利息收入倒挂和利息
回收率低的问题。
ｌ２ 江西金融职：ｒ 大学学报 ２０１０盎
（六）创新信贷扶贫风险补偿机制
户联保”；“龙头”企业带动型、原料基地启动型、专
一
是对承担扶贫信贷任务的农业银行由人民银
业大户带动型、专业市场拉动型；“大、中、小”结合
行按其每年实际扶贫贷款余额提供一定比例金额的
（“大”就是将地市级龙头企业作为信贷资金的承贷
低息再贷款，弥补资金占用和资金成本高的问题。
主体，以企业为依托，采取“公司十农户”的信贷扶
二是加大风险补偿和不良贷款的处置力度。财政、
贫模式。“中”就是以县一级的公司为承贷主体，辐
银行共同研究，从政策上提高扶贫呆帐贷款核销比 射农户，发展基地，以“公司十农户”的形式，吸收农
例和力度，对不良贷款由银行、财政、资产管理公司 户参与。“小”就是以乡村种养能人为承贷主体，以
等部门按照一定比例进行处置，实行财政补贴、银行
“能人＋农户”信贷扶贫模式，实施开发式、产业化
核销、资产剥离等办法尽快处置历史遗留不良贷款。
扶贫，发挥经济能人的带动作用，以富带贫）等多种
三是改善对扶贫贷款的信贷责任管理办法，采取合
信贷扶贫模式，构建到户贷款扶助扶贫、农业产业化
情合理、符合实际的责任认定和考核的办法，激发信 带动扶贫、基础设施辐射扶贫和教科文卫支撑扶贫
贷人员放贷积极性 。
等多种形式并存的信贷扶贫新格局。
（七）创新信贷扶贫担保方式
扩大农村有效担保物范围，创新农村信贷扶贫
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（责任编辑：张秋虹）