2024年5月17日发(作者：节谷槐)
!019
年
6
月
第
35
卷第
6
期
陕西学前师范学院学报
Journal
of
Shaanxi
Xueqian
Normal
University
June
2019
Vol.
35
No.
6
■
专题
：
乡村学前教育发展
学术主持:孙刚成
多元治理理念下农村幼儿园
“
镇村一体化
#
发展困境及路径
李丽娥
，
孙刚成
(延安大学教育科学学院
，
陕西延安
716000
)
摘要:
大力发展学前教育既是国家人才战略的重要决策，
也是乡村振兴战略的重要一环
。
自党的十八大以来
，
我国学前教
育事业不断发展和完善
，
但农村学前教育发展仍然薄弱
。
“
镇村一体化
”
是以教育公平为岀发点
，以促进农村学前教育的发展
为根本目标的教育发展战略
，
有助于消除园所之间保教质量的差异
，
加强对农村学前教育的管理
。
多元治理理念下
“
镇村一
体化
”
发展存在四个方面的困境:治理主体角色困境
、
治理过程中的协调困境
、
各主体间认知能力失衡困境
、
持续互动的技术
困境
。
针对以上问题提出了
“
镇村一体化
”
的治理路径:做好镇村一体化治理组织建设
、
创新一体化治理制度
、
提高弱势治理
主体的认知能力及积极主动性
、
创新治理技术
、
统筹县域内学前教育资源配置
。
关键词
：
多元治理;农村幼儿园
；镇村一体化;学前教育
中图分类号:
G618
文献标识码
：
A
文章编号
：
2095
—
770X(2019)
)
6
—0001
—
05
doi
：
10.
11995/j.
issn.
2095
—
770X
2019.
06.
001
获取
：
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:
//
sxxqsfxy.
ijournal.
cn/ch/index
aspx
The
Dilemma
and
Path
of
Rural
Kindergarten
Integration
of
Towns
and
Villages
under
the
Concept
of
Multiple
Governance
LI
Li-e
，
SUN
Gang-cheng
(College
of
Educational
Science
，
an
7
an
University
，
an
7
an
716000,
China
)
Abstract
:
Vigorously
developing
preschool
education
is
not
only
an
important
decision
of
the
national
talent
strategy,but
also
an
important
part
of
the
rural
revitalization
strategy.
Since
the
18th
National
Congress
of
the
Communist
Party
of
China
，
the
preschool
education
in
China
keeps
its
development
and
improvement,
but
the
development
of
rural
preschool
education
is
still
weak.
"Integration
of
Towns
and
Villages
"
is
based
on
education
equity
and
it
can
promote
the
development
of
preschool
education
in
rural
areas.
It
will
help
to
eliminate
the
difference
in
the
quality
of
kindergartens
education
of
different
areas
and
strengthen
the
management
of
preschool
education
in
rural
areas.
However
，
there
are
four
dilemmas
in
the
development
of
''Integration
of
Towns
and
Villages
(
with
multiple
governance
ideas
:
the
dilemma
of
governance
subject
role
，
coordination
dilemma
，
the
imbalance
of
cognitive
ability
among
various
subjects
and
the
technical
dilemma
of
continuous
interaction.
Therefore
the
solution
of
governance
path
is
proposed
in
this
paper
:
doing
a
good
job
in
the
integration
of
towns
and
villages
，
innovatingintegrated
governancesystem，
improvingthecognitiveability
andinitiative
ofthe
weak
governancesubject
，
innovating
governance
technology,
coordinating
the
allocation
of
preschool
education
resources
in
the
county.
Key
words
：
multiple
governance
；
rural
kindergartens
；
integration
of
towns
and
villages
；
preschool
education
收稿日期
2019
—
02
—
21
；
修回日期
：
2019
—
04
—
09
基金项目
：
陕西省重大招标课题
(ZDKT1921
)
；
延安大学校级项目
(YDJG18
—
12
)
作者简介:
李丽娥
，
女
，
山东菏泽人
，
延安大学教育科学学院讲师,主要研究方向:幼儿园管理
，
幼儿教师教育;孙刚成
，
男,
河南濮阳人,延安大学教育科学学院教授
，
主要研究方向
：
农村教育
，
教育经济与管理
。
2
陕西学前师范学院学报
2019
年第
6
期
大力发展学前教育是当前国家落实
“
科教兴国
”
助于消除乡镇中心园和村级幼儿园间的保教质量差
战略和人才战略的重大决策
，
是促进我国迈向世界
强国的重要一环
。
自党的十八大以来
，
我国学前教
异
,
提升村级幼儿园的保育教育质量
。
（
二
）
有助于加强对农村学前教育的管理
目前
，我国实施
“
国务院领导
，
省地
（
市
）
统筹
，
以
育不断发展和完善
，
但仍存在教育体制不完善
、
区域
发展不均衡的问题
,
特别是农村学前教育质量堪忧
&
为确保农村幼儿接受公平
、
有质量的学前教育
,
2017
县为主
”
的学前教育管理体制,县级政府是中央对农
村教育事业进行管理的基层机构
。
但县级政府与乡
镇政府在规范完善学前教育管理制度方面
，
尚未形
年
《
教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动
计划的意见
》
指出要
“
发挥乡镇中心幼儿园的辐射作
用
,
加强对农村学前教育的业务指导
,
探索农村乡镇
幼儿园和村幼儿园一体化管理
。
”
据此
，
全国部分省
成权责明确
、
分工合理
、
密切合作的管理格局
。
这些
教育行政部门责权不清
，
管理不到位
，
进一步制约了
农村学前教育的发展
。
通过探索
“
镇村一体化
”
管理
市开展了农村幼儿园
“
镇村一体化
”
改革的有益尝
试,取得了可喜的成绩
。但我们也要看到当前的
“
镇
村一体化
”
改革尚处于经验积累阶段,并未触动学前
教育管理体制的深层变革
。
为深化农村学前教育管
理体制改革
，
我们有必要进一步厘清多元治理理念
下农村幼儿园
“
镇村一体化
”
的内涵及其意义
，
并探
索
“
镇村一体化
”
的治理路径
，
以不断提高农村学前
教育质量
”
一
、
农村幼儿园
“
镇村一体化
”
的意义
为促进义务教育资源均衡配置,
2016
年发布的
《
国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化
改革发展的若干意见
》
,详细阐明了城乡义务教育一
体化改革的理念
。
这一改革思路也迅速扩展到学前
教育领域,
2017
年
《
教育部等四部门关于实施第三
期学前教育行动计划的意见
》
提出了
“
农村乡镇幼儿
园和村幼儿园一体化管理
”
的模式
，
即
“
镇村一体
化
”
。
作为促进农村乡镇村级幼儿园发展共同体建
设的主要路径
，
“
镇村一体化
”
是在政府推动引导下
，
充分发挥乡镇中心幼儿园的管理辐射作用
，
引领带
动镇域内乡村公办
、
民办幼儿园共同发展
，
形成以乡
镇中心幼儿园为示范与核心的农村学前教育网络
。
其意义在于
：
（
一
）
有助于消除园所间保教质量差异
“
学前三年行动计划
”
的实施
，
使农村学前教育
获得了快速发展
，
乡镇中心园的办园规范和教学质
量得到迅速提升
。
然而乡镇中心园难以接纳全部农
村幼儿
，
同时由于交通或地域原因
,
一些村庄独立兴
办了村级幼儿园或小规模民办园
，
这些幼儿园的兴
办使农村学前教育资源总量和师资队伍得以壮大
,
扩大了农村学前教育的承载力
，
但是由于师资质量
等原因
，
村中适龄幼儿难以获得高质量的保育
、教育
服务
。
农村幼儿园
“
镇村一体化管理”的模式确立了
农村学前教育的改革路径,以中心园带动村级园
，
有
模式
$
有助于完善农村学前教育管理体制
$
落实区县
级政府主体责任
,
充分发挥乡镇政府的积极性
,
构建
全方位的农村学前教育管理体系
”
二
、
基于
“
镇村一体化
”
农村幼儿园的多
元治理理念
（
一
）
治理的概念
治理
（
governance
）
作为当前社会科学领域的流
行术语，
其含义与新华词典中的统治或处理的意思
不同
，
更与英语中
government
（
统治
）
的意义相去甚
远
。
治理理论创始人詹姆斯
•
罗西瑙提出治理是一
系列活动领域里的管理机制
，
虽未得到正式授权
，
却
能有效发挥作用
;
认为治理与统治的根本区别在于
,
治理强调有共同的目标,参与的主体并非只是政府
,
也无须依靠国家的强制力量来实现联合国全球
治理委员会从以下四个方面解释了治理的概念:治
理不是一整套规则
,
也不是一种活动
,
而是一个过
程
;
治理过程的基础不是控制
,
而是协调
;
治理既涉
及公共部门
，也包括私人部门;治理不是一种正式的
制度
，
而是持续的互动
。
从这一概念来看
“
治理
”
一
词似旧实新
，
其实质是政府主导下的一种新型管理
方式
”
（
二
）
“
镇村一体化
”
多元治理的理念
《
中共中央国务院关于学前教育深化改革规范
发展的若干意见
》
在幼儿园规范管理方面提出
“健全
治理体系
”
的要求
，
这是政府为完善学前教育体制改
革而选择的新型发展道路
，
更是学前教育管理的发
展方向
。
农村幼儿园
“
镇村一体化
”
正是基于健全幼
儿园管理方面的
“
治理体系
”
而进行的探究,顺应了
学前治理体系改革的需要
。
“
镇村一体化
”
多元治理
的理念包括以下三个方面
。
第一
$
多元治理是指多元主体共同参与的治理
方式
。
改变传统管理中政府为唯一管理主体的做
法
，
构建由政府
、
幼儿园
、
家长
、
社会组织等多元主体
总
3
5
卷
李丽娥
，
孙刚成:多元治理理念下农村幼儿园
“
镇村一体化
”
发展困境及路径
3
参与的治理格局
,
实现治理主体多元化
&
第二
，
多元治理是管理职能的多元化
。
传统管
为优质教育资源的拥有者与其他园具有相似的目
的
一一
不断提升办园质量
，
提高在镇域内的教育影
理主体的政府要转变管理职能
，
以
“
更少的政府
、
更
多的治理
”
为体制改革的目标,通过幼儿园
“
镇村一
体化
”
改革向其他主体让渡某些权责
&
第三,多元治理是指治理方式的多样化
。
在管
响力
。
这一相似的目的可能会导致合作困难
，
甚至
乡镇中心园不情愿合作或共享信息
。
通过以上分析
可以发现
，
各治理主体之间角色定位不同
，
使不同治
理主体相互合作并达成教育共识，
尚缺乏有效的治
理方式上应用行政
、
经济
、
信息技术等多种手段来加
理机制
。
（
二
）
治理过程中的协调困境
目前
，
研究者对协调的概念尚未达成一致
。
有
强多元主体之间的沟通与协作,形成相互依赖
、
相互
补充治理格局
。
学者提出协调便是将诸多不同部分的事务调整到某
三
、
农村幼儿园
“
镇村一体化
”
的实践
困境
“
镇村一体化
”
治理的目标是建立政府各部门之
间
、
社会组织
、
家长
、
乡镇中心幼儿园和村级园以及
民办园等多主体的持续有效互动
，
实现乡镇中心幼
儿园在办园理念
、
管理制度
、
课程教学
、
教研等方面
带动引导村级园
、
民办园共同进步
，
然而在实施过程
中面临着诸多困境
。
（
一
）
各主体的角色困境
治理主体多元化是教育治理的主要方面
。
我国
实行
“
国务院领导
，
省
、
自治区
、
直辖市人民政府统筹
规划实施,县级人民政府为主的管理体制
”
。
据此
,
“
镇村一体化
”
管理涉及多个主体
。
首先包括各级政
府
，
特别是地方政府
，
同时还有乡镇中心幼儿园
、
民
办园
，
如此众多的角色参与治理
,
需要明确它们在治
理体系中的权责
。
实际上在学前教育的治理实践
中
，
治理主体各自为政的现象十分突出
。
如
，
国家仅
从顶层设计的角度指出了教育治理体系的建构
,
究
竟如何建构并未给地方政府及教育部门以有效指
导;地方以国家的方针
、
政策为导向
，
以善治为目标
致力于建构政府
、
学校
、
社会之间的新型关系
，
但治
理体系建构仍难以改变传统的科层管理方式
，尚未
做到简政放权
。
随着政府对学前教育的投入不断加
大,乡镇中心幼儿园办园质量和社会声誉日渐提升
,
如何通过协商沟通的方式让乡镇中心园树立责任意
识和担当精神
，
自愿发挥优质带动和管理辐射作用
是关键
。
在入园儿童数量一定的情况下
，
民办园和
公办园存在事实上生源竞争关系，
公办园很难主动
自愿地去带动具有竞争关系的其他园
。
乡镇的很多
民办园为满足家长的需求进而吸引生源
，
往往会采
用小学化的办学方式
,
在硬件设施难以得到改变时
,
民办园也难主动放弃其小学化的办学方式
。
实际上
每一所幼儿园都是一个独立组织
,
其促进自我发展
、
追求自我利益的动力高于一切
。
乡镇中心幼儿园作
种必要的关系中并确保这些事务间有效进行这
一观点受到了研究者的广泛认可
。
《
国家教育事业
发展
“
十三五
”
规划
》
提出要实现
“
政府依法管理
、
学
校依法自主办学
、
社会各界依法参与和监督的格
局
”
,
其实质即打破政府垄断
,
促进政府职能转变
,
建
构政府
、
学校
、
社会三个治理主体间的良性协调互动
机制
。
镇村一体化过程中的治理涉及多元利益主
体
，
如何协调不同主体的利益已成为影响治理成效
的关键
。
在政府组织方面
，
镇村一体化主要涉及的
省
、
市
、
县
、
乡镇四级政府的不同价值取向和利益协
调
，
不同级别政府追求各自利益的最大化不可避免
地会产生矛盾和冲突
，
科层管理体制下
，
下级政府对
上级部门只有服从权
,
导致政府间的协调困境
&
受传统教育行政管理思想的影响
，
社会公众普
遍认为
“
政府办学
、
政府治理
”
是合理合法的
,
而幼儿
园仅是被治理的对象
,
应隔离于治理主体之外
;
政府
对幼儿园的一切事务都有决定权
、
干预权
,
如教师招
聘
、
玩教具采购
,
而幼儿园只需执行政府决策
、
按时
向政府汇报
、
接受政府考核
。
行政级别上的差异导
致幼儿园对政府过多的依附和依赖
,
关系不平等造
成了两者的协调障碍
。
同时
,
其他处于弱势地位的
主体参与治理过程中存在共同的问题:如家长参与
治理机制不健全;其他社会组织参与治理的程序和
方法没有厘清等
。
总之
,
多元主体间的协调困境是
当前学前教育治理的主要障碍
。
（
三
）
各主体间认知能力失衡困境
在治理的多元主体中
,
“
社会各界
”
主要包括社
区代表
、
社会组织
、
相关专业组织
、
家长和普通民众
等
。
治理的过程是协商而不是控制
,
因此各主体参
与的动机有较大差异
。
具体来说
,
政府是治理的发
起人和保障者
,
对教育治理绩效的追求使其成为参
与动机最强烈的主体
。
学校是治理的直接参与者
,
镇村一体化过程中两个重要的学校治理主体是乡镇
中心园和民办园
他们参与镇村一体化的动机取决
4
陕西学前师范学院学报
2019
年第
6
期
于治理能否对他们产生有意义的结果
，
如通过参与
治理能够实现幼儿园办园质量和效益的提升
，
那么
促进政府职能转变的若干意见
》
提出了
“
推进教育治
理体系和治理能力现代化的目标
…
…
依法明晰政
其参与的动机也会提升;如不能得到提升或可以通
过其他方式实现,那么参与的动机就会下降
。
家长
府
、
学校
、
社会权责边界,构建系统完备
、
科学规范
、
运行有效的制度体系
”
。
面对
“
镇村一体化
”治理的
困境
，
需要我们从学前教育治理的角度出发
,
从政府
和普通民众作为弱势参与主体
，
其参与的动机取决
于他们的利益诉求能否通过参与治理得到重视或实
定位及组织
、
治理制度
、
治理主体和治理技术等五个
方面来建构镇村一体化的治理体系
&
现,如他们认为自己的投入仅仅起到象征性点缀的
作用,那么参与的动机也会下降
。
同时
，
这些多元主
体因具有不同的社会生活背景
、
不同的专长
，治理能
（
一
）
做好
“
镇村一体化
”
治理组织建设
通过对治理理论的研究,人们对于教育治理已
形成以下共识:政府不再是政策制定与执行的唯一
力差别较大
，
甚至有些主体可能没有足够的技能和
专业知识来参与讨论治理过程中技术性教强的工
作
。
因此
，
各主体对治理的认知和自身拥有的知识
技能方面的不均衡也制约了
“
镇村一体化
”
的发展
。
（
四
）
持续互动的技术困境
治理不是偶然讨论共同关心的问题
，
而是持续
不断地互动
。
在信息技术迅速发展的背景下
，
治理
更需要信息技术的加入
。
在建立跨部门
、
跨机构
、
跨
组织的治理结构的基础上
，
广泛应用信息技术和网
络技术构建教育服务管理系统
，
共享各种资源和信
息
。
但由于信息获取和收集成本较高
，
制约了政府
教育部门和学前教育机构的整体治理
，
同时也降低
了家长以及其他社会力量参与治理的可能性
。
同
时
，
信息技术应用也存在一定的局限性
。
如各主体
的信息传递仅通过文本的方式
，
使得问题解决效率
低下
。
由此必然导致各主体在早期可能会热衷于参
与
，
而随着参与消耗的时间与精力越来越多
，部分主
体的积极性很快会下降
，
进一步导致治理流于形式
&
另外
，
在管办评分离方面
，
治理的目标是实现管
理权
、
办学权和评价权方面的分离
，发挥治理过程中
政府的宏观管理,实现幼儿园自主办学
，并依靠社会
监督评价
，
进而提升政府管理绩效
、
激发幼儿园办学
活力
、
调动社会各界参与治理的积极性
。
2017
年中
共中央办公厅
、
国务院印发
《
关于深化教育体制改革
的意见
》
中重申
“
建立健全教育评价制度
，
建立贯通
大中小幼的教育质量监测评估制度
”
,并进一步明确
强调“
健全第三方评价机制
，
增强评价的专业性
、
独
立性和客观性
”
。
然而在评价方面
，
首先存在第三方
评价机构发展缓慢
，
公众对幼儿园办学质量的评价
往往会以幼儿知识学习的情况来进行判断
，
忽略了
幼儿身心发展和幼儿教育的本质规律
。
因此
，
对一
体化体系内幼儿园的评价成为治理过程中的薄弱
环节
。
四
、
“
镇村一体化
”
的治理路径
2015
年
《
教育部关于深入推进教育管办评分离
主体
，
社会
、
组织
、
学校
、
公民个人等同样也是主体
,
多元主体共同承担着治理的责任
。
由于不同主体所
发挥的作用都有其独特价值
，
因此镇村一体化治理
首先面对的是划清政府
、
社会
、
学校等的职能边界
,
建构多元治理的新格局
，
使不同治理主体在统一的
治理框架中各司其职
、
各尽其能
,
实现镇域内幼儿园
共同发展
。
首先
政府需重新定位在治理过程中的作用
实
现从
“
划船者
”
到
“
掌舵者
”
、
从
“
运动员
”
到
“
裁判员
”
的转变
。
在实际治理过程涉及省
、
市
、
县和乡镇四级
政府机构
,
它们之间的权责应做好统筹协调
。
治理
是政府倡导
，因此政府在
“
镇村一体化治理
”
过程中
发挥着主导作用
。
但镇村一体化治理的协作方式由
哪级政府来确定
？
下级政府能在多大范围内做出调
整
？
这就需要制定明确具体的各级政府的权利清
单
,
明确其职责与权限
,
既要避免政府越位
,
又要避
免因职权不明导致的错位
。
其次
,
赋予学校更多的办学自主权
。
2010
年
《
国家中长期教育改革和发展规划纲要
》
中明确提
出:落实和扩大学校办学自主权
。
学校应在教育行
政部门的监督下
,
自行制定相关发展规划
。在对幼
儿园治理过程中
,
政府部门通过授权
、
分权等方式
,
扩大幼儿园在育人方式
、
教学管理等方面的自主权
,
减少对幼儿园过多
、
过细的直接管理活动
&
第三,建构多主体活动交流平台
。政府要承认
乡镇中心幼儿园
、
民办园以及社会组织在治理过程
中的作用
,
客观对待各主体的观点
、
想法以及其他权
利诉求
,
而不应该一味靠权力去压制
。
在对不同幼
儿园的角色定位中
,
乡镇中心幼儿园和其他民办园
是平等的办园主体
,
不能采用传统管理中
“
向上负
责
”
的科层管理体制
,
有意构建乡镇中心幼儿园和民
办园之间管理与被管理的关系
,
而应通过正式的治
理规则进行约束与指导
。只有在国家政策及各级政
府的引导下
,
多元主体通过协商
、
沟通等多种对话机
总
35
卷
李丽娥
，
孙刚成:多元治理理念下农村幼儿园
“
镇村一体化
”
发展困境及路径
5
制实现协同行动
、
资源共享
。
中家长对幼儿教育教学的不合理指责
$
破除幼儿教
（
二
）
创新一体化治理制度
镇村一体化追求的是在现代民主氛围下多主体
育的择校风
。
另一方面保障家长
、
普通民众等弱势
治理主体的治理权利
，
培育他们的主体意识以及专
业技能
，
并积极拓展参与治理渠道
，
提高他们在讨论
协商共治
A
,
在规范各幼儿园内部治理的基础上
，
通
过共治协调不同主体的利益
。
这就需要建立完善高
与决策等方面的实质话语权
，
扭转弱势主体参与治
理中的
“
表面化
”
局面
,
改变他们被动的间接参与的
效的治理机制
，
具体包括政策支持与保障机制
、
协商
机制
、
监督机制等在政策支持方面
,2012
年
，
国
现状
，
提高参与的主动性和有效性囚
&
务院发布
《
关于深入推进义务教育均衡发展的意见
》
指出
：
“
发挥优质学校的辐射带动作用
，
鼓励建立学
校联盟
，
探索集团化办学
…
…
”
基于国家层面教育政
同时
,
政府通过政策
、
环境的支持
,
大力培育
、
发
展和引进教育类社会组织
$
并健全和完善社会组织
参与学前教育治理的机制
：
7]
,
通过政府采购服务的
策的导向
，
可以通过组建园所
“
联盟
”
“
幼儿教育集
团
”
以及
“
幼儿教育协会
”
等社会组织的方式打破阻
碍合作的体制和机制壁垒
，
通过
“
联盟
”
“
集团
”
“
协
会
”
等超越多方利益的领导
，
负责协调多主体的利益
与需求
。
在保障机制方面,政府要做好农村学前教育治
理的顶层设计
，
完善治理法律法规
。
因为完善的教
育法律和规章制度是实现科学治理
、
民主治理的保
障
，
才能更好地平衡各主体的利益
，
并把现代治理理
念贯彻到每一项事务及治理过程的每一个环节中
&
首先
$
为实现农村公平而有质量的学前教育
$
向农村
幼儿园提供一定的财政补贴
，
建立稳定的补贴机制
。
其次,落实农村幼儿园支持计划
。
积极响应
《
乡村振
兴战略规划
》
中提出的
“
积极推进乡村学校信息化基
础设施建设
，
优化数字教育资源公共服务体系
”
号
召
，
加快实现农村学前教育公共服务信息化
、
现
代化
。
在协商机制方面
$
教育行政部门
、
乡镇中心园
、
其他民办园以契约与协商的现代管理制度取代传统
科层命令式管理机制
，
并积极发挥教育协会
、
研究会
以及各类基金会等社会组织的作用。
在监督机制方
面
，
以出台文件或政策的形式
，
明确赋予社会组织合
法的治理主体地位
，
并遴选社会信誉度高的社会组
织履行监督职责
，
保证学前教育治理过程中涉及的
权力行使
、
资金使用等的公开性和公平公正性
。
（
三
）
提高弱势治理主体的认知能力及积极主
动性
在多元治理主体中
，
家长
、
普通民众以及社会组
织在治理过程中都处于弱势地位
$
改变他们对教育
治理的认知并提高其参与的积极性是提高治理效果
的关键
。
政府应加大对学前教育的财政投入
，
一方
面提高家长
同时科学地引导家长加深对学前教育的认识
、
普通民众对学前教育治理的认知能力
$
，
从而
避免家长对学前教育小学化的盲目追求
，
缓解现实
渠道使其参与学前教育评估
。
（
四
）
创新治理技术
信息技术的发展为实现学前教育治理信息化提
供了契机。
实施农村幼儿园镇村一体化
，
可以充分
利用信息技术带来的便利
，
提高治理的效率
。
镇村
一体化实施过程中
，
为了实现政府
、
学校
、
社会组织
以及家长等各主体之间的信息共享
，
就要推动信息
收集形式创新
、
网络治理技术的创新
。
首先
，
应用多元化的信息收集形式
。
针对不同
治理主体的多样化和个性化教育需求
,
政府部门可
以借助网络技术手段
，
打破时空的限制
，
利用公共数
据平台
、
网络问卷
、
微信
、
论坛等多种方式搜集信息
,
从而实现治理主体参与形式的多元化
;
使广泛参与
的家长
、
普通民众的意见得以体现
，
更使平等
、
协商
、
合作的镇村一体化治理落到实处
。
其次
，
实现依托网络进行一体化治理
。
为便于
更多的治理主体参与
，
组建的幼教联盟或集团可以
逐步实现把镇村一体化治理流程搬到线上
，
使治理
的各项事务和各个环节公开透明
，
接受相关主体的
监督
。
同时,构建镇域内学前教育网络信息平台
，
及
时进行信息交流
。
通过信息共享的方式
，
推动镇域
内各园高效率
、
高质量的开展工作
。
还可以建立教
学数据库
，
如优质课视频
、
教案等
，
实现课程资源共
享;建构网络教研平台,使镇域内不同幼儿园的教师
通过网络在线评课
、
进行优质课展示
、
开展课例研讨
和教师培训等多种形式的活动
。
通过信息技术可以
打破时空的限制
，
以最快速度帮教师
、
幼儿园解决治
理中的各种问题
。
（
五
）
统筹县域内学前教育资源配置
基于城镇与农村幼儿园教育资源配置差异以及
由此导致的教育质量差距
，
《
中共中央关于全面深化
改革若干重大问题的决定
》
中提出
“
统筹城乡义务教
育资源配置，
实行公办学校标准化和校长教师交流
（
下转第
20
页
）
20
陕西学前师范学院学报
2019
年第
6
期
［
5
0
玛利亚
•
蒙台梭利.童年的秘密
［
M
0.
单中惠
，
译.北
京:京华出版社
,2002.
［
150
庞丽娟，
范明丽.当前我国学前教育管理体制面临的主
要问题与挑战
［
J0.
教育发展研究
，
2012
,
32
(4
)
:
39
—
43
［
6
0
但柳松.普及农村学前教育:挑战
、
机遇与策略
［
0.
继
［
6
0
吴鼎福
，
诸文蔚.教育生态学
［
M
0.
南京:江苏教育出版
社
2000
［
7
0
赵利侠.回归自然:凸显农村教育“
自身优势
(
J
0
.
现代
教育科学,
2010(6)
：
65
—
66.
续教育研究
,2010(3):51
—
53.
［
70
周慧敏，
程义峰.政协委员刘焱:加大对学前教育的公
［
0
姜振军.农村教育的优势
:
一种知识论的视角［
J
0.
教育
科学研究
,2007(6):18
—
20.
共财政投入
［
EB/OL0.
http
：
/
/www.
jyb.
cn/china
/
xw/200903
/
t20090305_.
［
9
0
贺红芳.我国农村学前教育发展中的主要问题
、
影响因
素及政策建议
［
0
.现代教育科学
,2018(9
)
：
21
—
26.
口
0
0
刘航
，
兰峤.农村学前教育:不可忽视的
“
最短板
”
［
N
0
.
光明日报
,2017-03-23(5
)
.
口
1
0
李晓霞•教育公平视角下我国城乡幼儿师资配置差异
［
8
0
孙爱琴，
吕瑞芳.农村学前教育发展和普及中的文化难
题及对策
［
0.
当代教育与文化
,2014,6(3):98
—
104.
［
9
0
石人炳.人口变动对教育的影响
［
M
0
.北京
：
中国经济
出版社
,
2005
分析
［
0
.三明学院学报
,2017,34(5
)
：
5
—
90.
口
2
0
李洋
，
陈希.农村幼儿园教师队伍建设现状与促进策略
［
J
0.
学前教育研究
,2018(9):61
—
63.
［
13
0
徐群.师资配置:当前农村学前教育发展的要务
［
0
.学
前教育研究
,
2015
(
6
#:
22
—
25
［
14
0
孙爱琴
，
贾周芳.城镇化背景下农村学前教育发展面临
的机遇与挑战
［
0
•西北成人教育学院学报
,2016(1
)
：
76—
81
［
20
0
岳亚平
，
宋丽芹.基于SWOT
模型的民办幼儿园环境
分析
［
0
.学前教育研究
,2015(6):9
—
16.
［
210
廖莉,袁爱玲.农村学前教育财政投入的困境及其突
破
—
—
基于广东省的实证调查
［
0.
教育发展研究
,
2015
,
35
(
6
#:
32
—
38
［
责任编辑李亚卓
］
(上接第
5
页
)
轮岗
”
。
这一政策不仅可以用到义务教育的发展之
中
,
在学前教育的发展中同样可以进行借鉴或移植
。
［
2
0
曾凡军.关于整体性治理的政府组织协调机制研究
［
D
0.
武汉:武汉大学
,2010.
［
3
0
褚宏启.自治与共治:教育治理背景下的中小学管理改
革
［
0.
中小学管理
,2014(11):16
—
18.
［
4
0
侯天宝
，
杨军.基础教育治理现代化的逻辑
、困境及路
径
［
0
.教学与管理,2018(28
)
：
7
—
10.
［
5
0
郗倩玮
，
龚雪.当前农村学前教育治理的困境与路向
［
0.
陕西学前师范学院学报,2018,34(12):6
—
9.
［
6
0
孙刚成，
左晶晶.我国近二十五年来的学前教育研究进
展
一一
以
《
学前教育研究
》
杂志发文的可视化分析为依
在县域内学前教育资源投入一定的情况下
，
可以通
过调整城镇和农村学前教育资源的配置比例
,
并建
立不同幼儿园之间园长和幼儿教师定期交流
、
轮岗
制度
［
0
,
进而追求最优配置效率
，
达到以县城优质园
带动乡镇中心园发展
，
以乡镇中心园带动农村幼儿
园发展的效果
,
实现县域内学前教育质量一体化提
升的目标
。
世界上很多国家和地区也正是采取这种
模式
，
进行区域办园集团化和片区分园设置或薄弱
据
［
0.
陕西学前师范学院学报
，
2019,
35
(2)
：
114
—
121
园托管
，
最终实现了优质幼儿教育的全覆盖与均衡
化发展
。
［
参考文献
］
［
7
0
杜明峰
，
范国睿.社会组织参与教育:机制与策略
［
0
.
教育研究
,
2017
,
38
(
2
#
60
—
64
［
0
孙刚成，
翟昕昕.义务教育教师轮岗交流制度的困境及
其对策
［
0
.教学与管理,2016(9
)
：
1
—
24.
［
责任编辑任丽平
］
［
0
姜美玲.教育公共治理
：
内涵
、
特征与模式
［
0
.全球教
育展望
,2009(5):39
—
46.
2024年5月17日发(作者：节谷槐)
!019
年
6
月
第
35
卷第
6
期
陕西学前师范学院学报
Journal
of
Shaanxi
Xueqian
Normal
University
June
2019
Vol.
35
No.
6
■
专题
：
乡村学前教育发展
学术主持:孙刚成
多元治理理念下农村幼儿园
“
镇村一体化
#
发展困境及路径
李丽娥
，
孙刚成
(延安大学教育科学学院
，
陕西延安
716000
)
摘要:
大力发展学前教育既是国家人才战略的重要决策，
也是乡村振兴战略的重要一环
。
自党的十八大以来
，
我国学前教
育事业不断发展和完善
，
但农村学前教育发展仍然薄弱
。
“
镇村一体化
”
是以教育公平为岀发点
，以促进农村学前教育的发展
为根本目标的教育发展战略
，
有助于消除园所之间保教质量的差异
，
加强对农村学前教育的管理
。
多元治理理念下
“
镇村一
体化
”
发展存在四个方面的困境:治理主体角色困境
、
治理过程中的协调困境
、
各主体间认知能力失衡困境
、
持续互动的技术
困境
。
针对以上问题提出了
“
镇村一体化
”
的治理路径:做好镇村一体化治理组织建设
、
创新一体化治理制度
、
提高弱势治理
主体的认知能力及积极主动性
、
创新治理技术
、
统筹县域内学前教育资源配置
。
关键词
：
多元治理;农村幼儿园
；镇村一体化;学前教育
中图分类号:
G618
文献标识码
：
A
文章编号
：
2095
—
770X(2019)
)
6
—0001
—
05
doi
：
10.
11995/j.
issn.
2095
—
770X
2019.
06.
001
获取
：
http
:
//
sxxqsfxy.
ijournal.
cn/ch/index
aspx
The
Dilemma
and
Path
of
Rural
Kindergarten
Integration
of
Towns
and
Villages
under
the
Concept
of
Multiple
Governance
LI
Li-e
，
SUN
Gang-cheng
(College
of
Educational
Science
，
an
7
an
University
，
an
7
an
716000,
China
)
Abstract
:
Vigorously
developing
preschool
education
is
not
only
an
important
decision
of
the
national
talent
strategy,but
also
an
important
part
of
the
rural
revitalization
strategy.
Since
the
18th
National
Congress
of
the
Communist
Party
of
China
，
the
preschool
education
in
China
keeps
its
development
and
improvement,
but
the
development
of
rural
preschool
education
is
still
weak.
"Integration
of
Towns
and
Villages
"
is
based
on
education
equity
and
it
can
promote
the
development
of
preschool
education
in
rural
areas.
It
will
help
to
eliminate
the
difference
in
the
quality
of
kindergartens
education
of
different
areas
and
strengthen
the
management
of
preschool
education
in
rural
areas.
However
，
there
are
four
dilemmas
in
the
development
of
''Integration
of
Towns
and
Villages
(
with
multiple
governance
ideas
:
the
dilemma
of
governance
subject
role
，
coordination
dilemma
，
the
imbalance
of
cognitive
ability
among
various
subjects
and
the
technical
dilemma
of
continuous
interaction.
Therefore
the
solution
of
governance
path
is
proposed
in
this
paper
:
doing
a
good
job
in
the
integration
of
towns
and
villages
，
innovatingintegrated
governancesystem，
improvingthecognitiveability
andinitiative
ofthe
weak
governancesubject
，
innovating
governance
technology,
coordinating
the
allocation
of
preschool
education
resources
in
the
county.
Key
words
：
multiple
governance
；
rural
kindergartens
；
integration
of
towns
and
villages
；
preschool
education
收稿日期
2019
—
02
—
21
；
修回日期
：
2019
—
04
—
09
基金项目
：
陕西省重大招标课题
(ZDKT1921
)
；
延安大学校级项目
(YDJG18
—
12
)
作者简介:
李丽娥
，
女
，
山东菏泽人
，
延安大学教育科学学院讲师,主要研究方向:幼儿园管理
，
幼儿教师教育;孙刚成
，
男,
河南濮阳人,延安大学教育科学学院教授
，
主要研究方向
：
农村教育
，
教育经济与管理
。
2
陕西学前师范学院学报
2019
年第
6
期
大力发展学前教育是当前国家落实
“
科教兴国
”
助于消除乡镇中心园和村级幼儿园间的保教质量差
战略和人才战略的重大决策
，
是促进我国迈向世界
强国的重要一环
。
自党的十八大以来
，
我国学前教
异
,
提升村级幼儿园的保育教育质量
。
（
二
）
有助于加强对农村学前教育的管理
目前
，我国实施
“
国务院领导
，
省地
（
市
）
统筹
，
以
育不断发展和完善
，
但仍存在教育体制不完善
、
区域
发展不均衡的问题
,
特别是农村学前教育质量堪忧
&
为确保农村幼儿接受公平
、
有质量的学前教育
,
2017
县为主
”
的学前教育管理体制,县级政府是中央对农
村教育事业进行管理的基层机构
。
但县级政府与乡
镇政府在规范完善学前教育管理制度方面
，
尚未形
年
《
教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动
计划的意见
》
指出要
“
发挥乡镇中心幼儿园的辐射作
用
,
加强对农村学前教育的业务指导
,
探索农村乡镇
幼儿园和村幼儿园一体化管理
。
”
据此
，
全国部分省
成权责明确
、
分工合理
、
密切合作的管理格局
。
这些
教育行政部门责权不清
，
管理不到位
，
进一步制约了
农村学前教育的发展
。
通过探索
“
镇村一体化
”
管理
市开展了农村幼儿园
“
镇村一体化
”
改革的有益尝
试,取得了可喜的成绩
。但我们也要看到当前的
“
镇
村一体化
”
改革尚处于经验积累阶段,并未触动学前
教育管理体制的深层变革
。
为深化农村学前教育管
理体制改革
，
我们有必要进一步厘清多元治理理念
下农村幼儿园
“
镇村一体化
”
的内涵及其意义
，
并探
索
“
镇村一体化
”
的治理路径
，
以不断提高农村学前
教育质量
”
一
、
农村幼儿园
“
镇村一体化
”
的意义
为促进义务教育资源均衡配置,
2016
年发布的
《
国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化
改革发展的若干意见
》
,详细阐明了城乡义务教育一
体化改革的理念
。
这一改革思路也迅速扩展到学前
教育领域,
2017
年
《
教育部等四部门关于实施第三
期学前教育行动计划的意见
》
提出了
“
农村乡镇幼儿
园和村幼儿园一体化管理
”
的模式
，
即
“
镇村一体
化
”
。
作为促进农村乡镇村级幼儿园发展共同体建
设的主要路径
，
“
镇村一体化
”
是在政府推动引导下
，
充分发挥乡镇中心幼儿园的管理辐射作用
，
引领带
动镇域内乡村公办
、
民办幼儿园共同发展
，
形成以乡
镇中心幼儿园为示范与核心的农村学前教育网络
。
其意义在于
：
（
一
）
有助于消除园所间保教质量差异
“
学前三年行动计划
”
的实施
，
使农村学前教育
获得了快速发展
，
乡镇中心园的办园规范和教学质
量得到迅速提升
。
然而乡镇中心园难以接纳全部农
村幼儿
，
同时由于交通或地域原因
,
一些村庄独立兴
办了村级幼儿园或小规模民办园
，
这些幼儿园的兴
办使农村学前教育资源总量和师资队伍得以壮大
,
扩大了农村学前教育的承载力
，
但是由于师资质量
等原因
，
村中适龄幼儿难以获得高质量的保育
、教育
服务
。
农村幼儿园
“
镇村一体化管理”的模式确立了
农村学前教育的改革路径,以中心园带动村级园
，
有
模式
$
有助于完善农村学前教育管理体制
$
落实区县
级政府主体责任
,
充分发挥乡镇政府的积极性
,
构建
全方位的农村学前教育管理体系
”
二
、
基于
“
镇村一体化
”
农村幼儿园的多
元治理理念
（
一
）
治理的概念
治理
（
governance
）
作为当前社会科学领域的流
行术语，
其含义与新华词典中的统治或处理的意思
不同
，
更与英语中
government
（
统治
）
的意义相去甚
远
。
治理理论创始人詹姆斯
•
罗西瑙提出治理是一
系列活动领域里的管理机制
，
虽未得到正式授权
，
却
能有效发挥作用
;
认为治理与统治的根本区别在于
,
治理强调有共同的目标,参与的主体并非只是政府
,
也无须依靠国家的强制力量来实现联合国全球
治理委员会从以下四个方面解释了治理的概念:治
理不是一整套规则
,
也不是一种活动
,
而是一个过
程
;
治理过程的基础不是控制
,
而是协调
;
治理既涉
及公共部门
，也包括私人部门;治理不是一种正式的
制度
，
而是持续的互动
。
从这一概念来看
“
治理
”
一
词似旧实新
，
其实质是政府主导下的一种新型管理
方式
”
（
二
）
“
镇村一体化
”
多元治理的理念
《
中共中央国务院关于学前教育深化改革规范
发展的若干意见
》
在幼儿园规范管理方面提出
“健全
治理体系
”
的要求
，
这是政府为完善学前教育体制改
革而选择的新型发展道路
，
更是学前教育管理的发
展方向
。
农村幼儿园
“
镇村一体化
”
正是基于健全幼
儿园管理方面的
“
治理体系
”
而进行的探究,顺应了
学前治理体系改革的需要
。
“
镇村一体化
”
多元治理
的理念包括以下三个方面
。
第一
$
多元治理是指多元主体共同参与的治理
方式
。
改变传统管理中政府为唯一管理主体的做
法
，
构建由政府
、
幼儿园
、
家长
、
社会组织等多元主体
总
3
5
卷
李丽娥
，
孙刚成:多元治理理念下农村幼儿园
“
镇村一体化
”
发展困境及路径
3
参与的治理格局
,
实现治理主体多元化
&
第二
，
多元治理是管理职能的多元化
。
传统管
为优质教育资源的拥有者与其他园具有相似的目
的
一一
不断提升办园质量
，
提高在镇域内的教育影
理主体的政府要转变管理职能
，
以
“
更少的政府
、
更
多的治理
”
为体制改革的目标,通过幼儿园
“
镇村一
体化
”
改革向其他主体让渡某些权责
&
第三,多元治理是指治理方式的多样化
。
在管
响力
。
这一相似的目的可能会导致合作困难
，
甚至
乡镇中心园不情愿合作或共享信息
。
通过以上分析
可以发现
，
各治理主体之间角色定位不同
，
使不同治
理主体相互合作并达成教育共识，
尚缺乏有效的治
理方式上应用行政
、
经济
、
信息技术等多种手段来加
理机制
。
（
二
）
治理过程中的协调困境
目前
，
研究者对协调的概念尚未达成一致
。
有
强多元主体之间的沟通与协作,形成相互依赖
、
相互
补充治理格局
。
学者提出协调便是将诸多不同部分的事务调整到某
三
、
农村幼儿园
“
镇村一体化
”
的实践
困境
“
镇村一体化
”
治理的目标是建立政府各部门之
间
、
社会组织
、
家长
、
乡镇中心幼儿园和村级园以及
民办园等多主体的持续有效互动
，
实现乡镇中心幼
儿园在办园理念
、
管理制度
、
课程教学
、
教研等方面
带动引导村级园
、
民办园共同进步
，
然而在实施过程
中面临着诸多困境
。
（
一
）
各主体的角色困境
治理主体多元化是教育治理的主要方面
。
我国
实行
“
国务院领导
，
省
、
自治区
、
直辖市人民政府统筹
规划实施,县级人民政府为主的管理体制
”
。
据此
,
“
镇村一体化
”
管理涉及多个主体
。
首先包括各级政
府
，
特别是地方政府
，
同时还有乡镇中心幼儿园
、
民
办园
，
如此众多的角色参与治理
,
需要明确它们在治
理体系中的权责
。
实际上在学前教育的治理实践
中
，
治理主体各自为政的现象十分突出
。
如
，
国家仅
从顶层设计的角度指出了教育治理体系的建构
,
究
竟如何建构并未给地方政府及教育部门以有效指
导;地方以国家的方针
、
政策为导向
，
以善治为目标
致力于建构政府
、
学校
、
社会之间的新型关系
，
但治
理体系建构仍难以改变传统的科层管理方式
，尚未
做到简政放权
。
随着政府对学前教育的投入不断加
大,乡镇中心幼儿园办园质量和社会声誉日渐提升
,
如何通过协商沟通的方式让乡镇中心园树立责任意
识和担当精神
，
自愿发挥优质带动和管理辐射作用
是关键
。
在入园儿童数量一定的情况下
，
民办园和
公办园存在事实上生源竞争关系，
公办园很难主动
自愿地去带动具有竞争关系的其他园
。
乡镇的很多
民办园为满足家长的需求进而吸引生源
，
往往会采
用小学化的办学方式
,
在硬件设施难以得到改变时
,
民办园也难主动放弃其小学化的办学方式
。
实际上
每一所幼儿园都是一个独立组织
,
其促进自我发展
、
追求自我利益的动力高于一切
。
乡镇中心幼儿园作
种必要的关系中并确保这些事务间有效进行这
一观点受到了研究者的广泛认可
。
《
国家教育事业
发展
“
十三五
”
规划
》
提出要实现
“
政府依法管理
、
学
校依法自主办学
、
社会各界依法参与和监督的格
局
”
,
其实质即打破政府垄断
,
促进政府职能转变
,
建
构政府
、
学校
、
社会三个治理主体间的良性协调互动
机制
。
镇村一体化过程中的治理涉及多元利益主
体
，
如何协调不同主体的利益已成为影响治理成效
的关键
。
在政府组织方面
，
镇村一体化主要涉及的
省
、
市
、
县
、
乡镇四级政府的不同价值取向和利益协
调
，
不同级别政府追求各自利益的最大化不可避免
地会产生矛盾和冲突
，
科层管理体制下
，
下级政府对
上级部门只有服从权
,
导致政府间的协调困境
&
受传统教育行政管理思想的影响
，
社会公众普
遍认为
“
政府办学
、
政府治理
”
是合理合法的
,
而幼儿
园仅是被治理的对象
,
应隔离于治理主体之外
;
政府
对幼儿园的一切事务都有决定权
、
干预权
,
如教师招
聘
、
玩教具采购
,
而幼儿园只需执行政府决策
、
按时
向政府汇报
、
接受政府考核
。
行政级别上的差异导
致幼儿园对政府过多的依附和依赖
,
关系不平等造
成了两者的协调障碍
。
同时
,
其他处于弱势地位的
主体参与治理过程中存在共同的问题:如家长参与
治理机制不健全;其他社会组织参与治理的程序和
方法没有厘清等
。
总之
,
多元主体间的协调困境是
当前学前教育治理的主要障碍
。
（
三
）
各主体间认知能力失衡困境
在治理的多元主体中
,
“
社会各界
”
主要包括社
区代表
、
社会组织
、
相关专业组织
、
家长和普通民众
等
。
治理的过程是协商而不是控制
,
因此各主体参
与的动机有较大差异
。
具体来说
,
政府是治理的发
起人和保障者
,
对教育治理绩效的追求使其成为参
与动机最强烈的主体
。
学校是治理的直接参与者
,
镇村一体化过程中两个重要的学校治理主体是乡镇
中心园和民办园
他们参与镇村一体化的动机取决
4
陕西学前师范学院学报
2019
年第
6
期
于治理能否对他们产生有意义的结果
，
如通过参与
治理能够实现幼儿园办园质量和效益的提升
，
那么
促进政府职能转变的若干意见
》
提出了
“
推进教育治
理体系和治理能力现代化的目标
…
…
依法明晰政
其参与的动机也会提升;如不能得到提升或可以通
过其他方式实现,那么参与的动机就会下降
。
家长
府
、
学校
、
社会权责边界,构建系统完备
、
科学规范
、
运行有效的制度体系
”
。
面对
“
镇村一体化
”治理的
困境
，
需要我们从学前教育治理的角度出发
,
从政府
和普通民众作为弱势参与主体
，
其参与的动机取决
于他们的利益诉求能否通过参与治理得到重视或实
定位及组织
、
治理制度
、
治理主体和治理技术等五个
方面来建构镇村一体化的治理体系
&
现,如他们认为自己的投入仅仅起到象征性点缀的
作用,那么参与的动机也会下降
。
同时
，
这些多元主
体因具有不同的社会生活背景
、
不同的专长
，治理能
（
一
）
做好
“
镇村一体化
”
治理组织建设
通过对治理理论的研究,人们对于教育治理已
形成以下共识:政府不再是政策制定与执行的唯一
力差别较大
，
甚至有些主体可能没有足够的技能和
专业知识来参与讨论治理过程中技术性教强的工
作
。
因此
，
各主体对治理的认知和自身拥有的知识
技能方面的不均衡也制约了
“
镇村一体化
”
的发展
。
（
四
）
持续互动的技术困境
治理不是偶然讨论共同关心的问题
，
而是持续
不断地互动
。
在信息技术迅速发展的背景下
，
治理
更需要信息技术的加入
。
在建立跨部门
、
跨机构
、
跨
组织的治理结构的基础上
，
广泛应用信息技术和网
络技术构建教育服务管理系统
，
共享各种资源和信
息
。
但由于信息获取和收集成本较高
，
制约了政府
教育部门和学前教育机构的整体治理
，
同时也降低
了家长以及其他社会力量参与治理的可能性
。
同
时
，
信息技术应用也存在一定的局限性
。
如各主体
的信息传递仅通过文本的方式
，
使得问题解决效率
低下
。
由此必然导致各主体在早期可能会热衷于参
与
，
而随着参与消耗的时间与精力越来越多
，部分主
体的积极性很快会下降
，
进一步导致治理流于形式
&
另外
，
在管办评分离方面
，
治理的目标是实现管
理权
、
办学权和评价权方面的分离
，发挥治理过程中
政府的宏观管理,实现幼儿园自主办学
，并依靠社会
监督评价
，
进而提升政府管理绩效
、
激发幼儿园办学
活力
、
调动社会各界参与治理的积极性
。
2017
年中
共中央办公厅
、
国务院印发
《
关于深化教育体制改革
的意见
》
中重申
“
建立健全教育评价制度
，
建立贯通
大中小幼的教育质量监测评估制度
”
,并进一步明确
强调“
健全第三方评价机制
，
增强评价的专业性
、
独
立性和客观性
”
。
然而在评价方面
，
首先存在第三方
评价机构发展缓慢
，
公众对幼儿园办学质量的评价
往往会以幼儿知识学习的情况来进行判断
，
忽略了
幼儿身心发展和幼儿教育的本质规律
。
因此
，
对一
体化体系内幼儿园的评价成为治理过程中的薄弱
环节
。
四
、
“
镇村一体化
”
的治理路径
2015
年
《
教育部关于深入推进教育管办评分离
主体
，
社会
、
组织
、
学校
、
公民个人等同样也是主体
,
多元主体共同承担着治理的责任
。
由于不同主体所
发挥的作用都有其独特价值
，
因此镇村一体化治理
首先面对的是划清政府
、
社会
、
学校等的职能边界
,
建构多元治理的新格局
，
使不同治理主体在统一的
治理框架中各司其职
、
各尽其能
,
实现镇域内幼儿园
共同发展
。
首先
政府需重新定位在治理过程中的作用
实
现从
“
划船者
”
到
“
掌舵者
”
、
从
“
运动员
”
到
“
裁判员
”
的转变
。
在实际治理过程涉及省
、
市
、
县和乡镇四级
政府机构
,
它们之间的权责应做好统筹协调
。
治理
是政府倡导
，因此政府在
“
镇村一体化治理
”
过程中
发挥着主导作用
。
但镇村一体化治理的协作方式由
哪级政府来确定
？
下级政府能在多大范围内做出调
整
？
这就需要制定明确具体的各级政府的权利清
单
,
明确其职责与权限
,
既要避免政府越位
,
又要避
免因职权不明导致的错位
。
其次
,
赋予学校更多的办学自主权
。
2010
年
《
国家中长期教育改革和发展规划纲要
》
中明确提
出:落实和扩大学校办学自主权
。
学校应在教育行
政部门的监督下
,
自行制定相关发展规划
。在对幼
儿园治理过程中
,
政府部门通过授权
、
分权等方式
,
扩大幼儿园在育人方式
、
教学管理等方面的自主权
,
减少对幼儿园过多
、
过细的直接管理活动
&
第三,建构多主体活动交流平台
。政府要承认
乡镇中心幼儿园
、
民办园以及社会组织在治理过程
中的作用
,
客观对待各主体的观点
、
想法以及其他权
利诉求
,
而不应该一味靠权力去压制
。
在对不同幼
儿园的角色定位中
,
乡镇中心幼儿园和其他民办园
是平等的办园主体
,
不能采用传统管理中
“
向上负
责
”
的科层管理体制
,
有意构建乡镇中心幼儿园和民
办园之间管理与被管理的关系
,
而应通过正式的治
理规则进行约束与指导
。只有在国家政策及各级政
府的引导下
,
多元主体通过协商
、
沟通等多种对话机
总
35
卷
李丽娥
，
孙刚成:多元治理理念下农村幼儿园
“
镇村一体化
”
发展困境及路径
5
制实现协同行动
、
资源共享
。
中家长对幼儿教育教学的不合理指责
$
破除幼儿教
（
二
）
创新一体化治理制度
镇村一体化追求的是在现代民主氛围下多主体
育的择校风
。
另一方面保障家长
、
普通民众等弱势
治理主体的治理权利
，
培育他们的主体意识以及专
业技能
，
并积极拓展参与治理渠道
，
提高他们在讨论
协商共治
A
,
在规范各幼儿园内部治理的基础上
，
通
过共治协调不同主体的利益
。
这就需要建立完善高
与决策等方面的实质话语权
，
扭转弱势主体参与治
理中的
“
表面化
”
局面
,
改变他们被动的间接参与的
效的治理机制
，
具体包括政策支持与保障机制
、
协商
机制
、
监督机制等在政策支持方面
,2012
年
，
国
现状
，
提高参与的主动性和有效性囚
&
务院发布
《
关于深入推进义务教育均衡发展的意见
》
指出
：
“
发挥优质学校的辐射带动作用
，
鼓励建立学
校联盟
，
探索集团化办学
…
…
”
基于国家层面教育政
同时
,
政府通过政策
、
环境的支持
,
大力培育
、
发
展和引进教育类社会组织
$
并健全和完善社会组织
参与学前教育治理的机制
：
7]
,
通过政府采购服务的
策的导向
，
可以通过组建园所
“
联盟
”
“
幼儿教育集
团
”
以及
“
幼儿教育协会
”
等社会组织的方式打破阻
碍合作的体制和机制壁垒
，
通过
“
联盟
”
“
集团
”
“
协
会
”
等超越多方利益的领导
，
负责协调多主体的利益
与需求
。
在保障机制方面,政府要做好农村学前教育治
理的顶层设计
，
完善治理法律法规
。
因为完善的教
育法律和规章制度是实现科学治理
、
民主治理的保
障
，
才能更好地平衡各主体的利益
，
并把现代治理理
念贯彻到每一项事务及治理过程的每一个环节中
&
首先
$
为实现农村公平而有质量的学前教育
$
向农村
幼儿园提供一定的财政补贴
，
建立稳定的补贴机制
。
其次,落实农村幼儿园支持计划
。
积极响应
《
乡村振
兴战略规划
》
中提出的
“
积极推进乡村学校信息化基
础设施建设
，
优化数字教育资源公共服务体系
”
号
召
，
加快实现农村学前教育公共服务信息化
、
现
代化
。
在协商机制方面
$
教育行政部门
、
乡镇中心园
、
其他民办园以契约与协商的现代管理制度取代传统
科层命令式管理机制
，
并积极发挥教育协会
、
研究会
以及各类基金会等社会组织的作用。
在监督机制方
面
，
以出台文件或政策的形式
，
明确赋予社会组织合
法的治理主体地位
，
并遴选社会信誉度高的社会组
织履行监督职责
，
保证学前教育治理过程中涉及的
权力行使
、
资金使用等的公开性和公平公正性
。
（
三
）
提高弱势治理主体的认知能力及积极主
动性
在多元治理主体中
，
家长
、
普通民众以及社会组
织在治理过程中都处于弱势地位
$
改变他们对教育
治理的认知并提高其参与的积极性是提高治理效果
的关键
。
政府应加大对学前教育的财政投入
，
一方
面提高家长
同时科学地引导家长加深对学前教育的认识
、
普通民众对学前教育治理的认知能力
$
，
从而
避免家长对学前教育小学化的盲目追求
，
缓解现实
渠道使其参与学前教育评估
。
（
四
）
创新治理技术
信息技术的发展为实现学前教育治理信息化提
供了契机。
实施农村幼儿园镇村一体化
，
可以充分
利用信息技术带来的便利
，
提高治理的效率
。
镇村
一体化实施过程中
，
为了实现政府
、
学校
、
社会组织
以及家长等各主体之间的信息共享
，
就要推动信息
收集形式创新
、
网络治理技术的创新
。
首先
，
应用多元化的信息收集形式
。
针对不同
治理主体的多样化和个性化教育需求
,
政府部门可
以借助网络技术手段
，
打破时空的限制
，
利用公共数
据平台
、
网络问卷
、
微信
、
论坛等多种方式搜集信息
,
从而实现治理主体参与形式的多元化
;
使广泛参与
的家长
、
普通民众的意见得以体现
，
更使平等
、
协商
、
合作的镇村一体化治理落到实处
。
其次
，
实现依托网络进行一体化治理
。
为便于
更多的治理主体参与
，
组建的幼教联盟或集团可以
逐步实现把镇村一体化治理流程搬到线上
，
使治理
的各项事务和各个环节公开透明
，
接受相关主体的
监督
。
同时,构建镇域内学前教育网络信息平台
，
及
时进行信息交流
。
通过信息共享的方式
，
推动镇域
内各园高效率
、
高质量的开展工作
。
还可以建立教
学数据库
，
如优质课视频
、
教案等
，
实现课程资源共
享;建构网络教研平台,使镇域内不同幼儿园的教师
通过网络在线评课
、
进行优质课展示
、
开展课例研讨
和教师培训等多种形式的活动
。
通过信息技术可以
打破时空的限制
，
以最快速度帮教师
、
幼儿园解决治
理中的各种问题
。
（
五
）
统筹县域内学前教育资源配置
基于城镇与农村幼儿园教育资源配置差异以及
由此导致的教育质量差距
，
《
中共中央关于全面深化
改革若干重大问题的决定
》
中提出
“
统筹城乡义务教
育资源配置，
实行公办学校标准化和校长教师交流
（
下转第
20
页
）
20
陕西学前师范学院学报
2019
年第
6
期
［
5
0
玛利亚
•
蒙台梭利.童年的秘密
［
M
0.
单中惠
，
译.北
京:京华出版社
,2002.
［
150
庞丽娟，
范明丽.当前我国学前教育管理体制面临的主
要问题与挑战
［
J0.
教育发展研究
，
2012
,
32
(4
)
:
39
—
43
［
6
0
但柳松.普及农村学前教育:挑战
、
机遇与策略
［
0.
继
［
6
0
吴鼎福
，
诸文蔚.教育生态学
［
M
0.
南京:江苏教育出版
社
2000
［
7
0
赵利侠.回归自然:凸显农村教育“
自身优势
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J
0
.
现代
教育科学,
2010(6)
：
65
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66.
续教育研究
,2010(3):51
—
53.
［
70
周慧敏，
程义峰.政协委员刘焱:加大对学前教育的公
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0
姜振军.农村教育的优势
:
一种知识论的视角［
J
0.
教育
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,2007(6):18
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共财政投入
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EB/OL0.
http
：
/
/www.
jyb.
cn/china
/
xw/200903
/
t20090305_.
［
9
0
贺红芳.我国农村学前教育发展中的主要问题
、
影响因
素及政策建议
［
0
.现代教育科学
,2018(9
)
：
21
—
26.
口
0
0
刘航
，
兰峤.农村学前教育:不可忽视的
“
最短板
”
［
N
0
.
光明日报
,2017-03-23(5
)
.
口
1
0
李晓霞•教育公平视角下我国城乡幼儿师资配置差异
［
8
0
孙爱琴，
吕瑞芳.农村学前教育发展和普及中的文化难
题及对策
［
0.
当代教育与文化
,2014,6(3):98
—
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［
9
0
石人炳.人口变动对教育的影响
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M
0
.北京
：
中国经济
出版社
,
2005
分析
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0
.三明学院学报
,2017,34(5
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5
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90.
口
2
0
李洋
，
陈希.农村幼儿园教师队伍建设现状与促进策略
［
J
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学前教育研究
,2018(9):61
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［
13
0
徐群.师资配置:当前农村学前教育发展的要务
［
0
.学
前教育研究
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2015
(
6
#:
22
—
25
［
14
0
孙爱琴
，
贾周芳.城镇化背景下农村学前教育发展面临
的机遇与挑战
［
0
•西北成人教育学院学报
,2016(1
)
：
76—
81
［
20
0
岳亚平
，
宋丽芹.基于SWOT
模型的民办幼儿园环境
分析
［
0
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,2015(6):9
—
16.
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210
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破
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—
基于广东省的实证调查
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0.
教育发展研究
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2015
,
35
(
6
#:
32
—
38
［
责任编辑李亚卓
］
(上接第
5
页
)
轮岗
”
。
这一政策不仅可以用到义务教育的发展之
中
,
在学前教育的发展中同样可以进行借鉴或移植
。
［
2
0
曾凡军.关于整体性治理的政府组织协调机制研究
［
D
0.
武汉:武汉大学
,2010.
［
3
0
褚宏启.自治与共治:教育治理背景下的中小学管理改
革
［
0.
中小学管理
,2014(11):16
—
18.
［
4
0
侯天宝
，
杨军.基础教育治理现代化的逻辑
、困境及路
径
［
0
.教学与管理,2018(28
)
：
7
—
10.
［
5
0
郗倩玮
，
龚雪.当前农村学前教育治理的困境与路向
［
0.
陕西学前师范学院学报,2018,34(12):6
—
9.
［
6
0
孙刚成，
左晶晶.我国近二十五年来的学前教育研究进
展
一一
以
《
学前教育研究
》
杂志发文的可视化分析为依
在县域内学前教育资源投入一定的情况下
，
可以通
过调整城镇和农村学前教育资源的配置比例
,
并建
立不同幼儿园之间园长和幼儿教师定期交流
、
轮岗
制度
［
0
,
进而追求最优配置效率
，
达到以县城优质园
带动乡镇中心园发展
，
以乡镇中心园带动农村幼儿
园发展的效果
,
实现县域内学前教育质量一体化提
升的目标
。
世界上很多国家和地区也正是采取这种
模式
，
进行区域办园集团化和片区分园设置或薄弱
据
［
0.
陕西学前师范学院学报
，
2019,
35
(2)
：
114
—
121
园托管
，
最终实现了优质幼儿教育的全覆盖与均衡
化发展
。
［
参考文献
］
［
7
0
杜明峰
，
范国睿.社会组织参与教育:机制与策略
［
0
.
教育研究
,
2017
,
38
(
2
#
60
—
64
［
0
孙刚成，
翟昕昕.义务教育教师轮岗交流制度的困境及
其对策
［
0
.教学与管理,2016(9
)
：
1
—
24.
［
责任编辑任丽平
］
［
0
姜美玲.教育公共治理
：
内涵
、
特征与模式
［
0
.全球教
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,2009(5):39
—
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