2024年8月22日发(作者：剑良策)
Ｉ综合版块一农业抖教ｌ
ＩＺｏｎｇ ｈｅ ｂａｎ ｋｕａｉ ｌ
从农民利益出发建立和完善农村社会保障机制
文／孙静
（集安市麻线乡人民政府１３４２０４）
【摘要】为了深入贯彻落实科学发展观，扎实有效的推进科学发展观活动的开展，本文结合农村工作的实际，以围绕
“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”为目标，针对农村社会保障进行了调研，并根据其实际情况，形成了
此调研报告。
【关键词】农村社会保障存在问题解决途径
１．农村社会保障的现状和存在的问题
１．１农村社会救济是农村社会保障制度的最后一道防线
由于农村财政汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能
力低，从而使社会保障基金缺口大、筹集资金贫乏、社会保障
的物质基础薄弱，虽然有关部门在社会保障制度建设方面做
过种种努力，从以下两方面分析可以看出农村社会救济依然
存在种种问题：
１．１．１农村弱势群体的保障问题农村弱势群体是低收入
农户或农民的集合，其中包括大量的尚未解决温饱问题的绝
对贫困人口。其弱势程度反映了收入分配严重不平均的社会
问题。在我国经济收入差距巨大、层次分明的社会结构中，最
明显且最大的一个弱势群体就是相对于城市居民而存在的农
村居民。而农村居民中为温饱问题所困扰的人口，是社会结构
中最底层的弱势群体。
１．１．２农村五保户救济制度农村五保户救济制度是我国
农村社会救济事业的重要内容，是社会保障制度的重要组成
部分，是一种由集体经济组织统包统养的五保供养形式。近年
来，我国的农村五保救济事业有了长足发展，但随着市场经济
体制的建立，农村经济形势、经营管理方式的变化，五保供养
面临着许多新情况、新问题，需要我们认真研究，逐步解决。我
国从２０ｏ１年就进入了老龄型阶段，６Ｏ岁以上的老人已达１．２
亿人，其中８０％的老人在农村。五保对象的比例增加的可能性
更大。随着农村生活水平的提高，五保对象的供给标准相应提
高；五保供养形式与减轻农民负担有所矛盾。国家为稳定农村
社会，增加农民收入，各级政府强调乡镇统筹费不超过上年农
民人均收入的５％，且统筹金额几年不变。而《农村五保供养工
作条例》规定，五保供养的实际标准，不应低于当地农民一般
生活水平。在筹集五保对象供养钱粮的过程中，政策有矛盾，
认识不统一，工作难度大，困难重重。
１－２农业生产保障
土地在农村具有举足轻重的地位，“土地是农民的命根
子”。作为一个有悠久历史的农业大国，我国传统的农村社会
保障实质上就是以土地保障为核心的。新中国成立后，农村社
会保障形式出现了新的特征，但土地保障的核心地位并没有
改变。然而，目前土地保障功能正在的弱化，随着农村经济的
发展，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现
“虚化”。从以下三个方面分析可以看出：
＼４ 皿匝 奠 业
１．２．１农业收入比重下降，非农产业成为农民增收的主要
来源考察土地保障功能的强弱，可以从农业收入在农民收入
中所占的比重分析得出。从农民收入增长的来源结构看，农民
收入的增加主要依赖非农业收入的增加，并且非农业收入对
农民收入增长的影响越来越大。可见农业收入比重的下降，并
且在一定程度上所表现的持续下降趋势，反映了土地保障功
能的弱化。
１．２．２工业化、城镇化导致耕地减少，失地农民增加农村
社区的工业化和城镇化是目前我国农村社区发展的一种普遍
流行趋势。但是，工业化和城镇化发展所带来的另一结果是耕
地的减少。
１．２．３土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产
生且加剧我国人多地少，土地为农村居民所提供的就业保障
不充分。随着农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力的数量
必然越积越多。而加入ＷＴＯ后，在农村就业方面，总体影响
是负面的，农村剩余劳动力的转移将面临更大的压力。
１．３农村医疗保障现状
城镇居民的医疗保障主要是医疗保险和大病统筹，以及
基于亲情、友情而形成的社会网络资源所提供的非正式保障，
这种正式制度与非正式制度相结合，共同构筑了～个健全的
社会医疗保障网络。然而在农村，长期以来一直是依靠家庭的
互助互济来提供医疗保障，随着家庭小型化以及农民所面对
的医疗风险日益增多，家庭的保障能力显得力不从心，所以迫
切需要建立农村医疗保障制度。然而建立社会医疗保险的条
件尚不成熟，在现阶段只能建立与农村经济社会发展水平相
适应的合作医疗制度，来解决农民就医看病难的问题。但合作
医疗制度在实际运作中存在以下三方面问题：
１．３．１农民参与的积极性不高与每日的吃饭、穿衣不同，
侥幸的心理广泛地存在于农民之中，看病的花费不属于刚性
支出，这些随机潜在的风险尚不能使没有多少余钱的他们产
生固定的医疗消费投入意识。刚刚开始宣传的时侯，农民的积
极性非常之高。但是，叫农民真正拿钱的时候却非常困难。
１．３．２合作医疗报账难、程序复杂这一直是困扰农村合作
医疗发展重要瓶颈之一。
１．３．３农民与医疗机构间的信任危机许多群众对卫生院、
乡村医生的医疗技术、职业道德和乡镇一级医院的管理服务
水平缺乏信任，认为尽管国家给了补助，但定点后，医生可以
小病开大处方，随便多开药，最终付出的药费比不参加合作医
疗的费用还要多，得不偿失。如果这种歪风不禁止，农民微薄
的合作医疗报销资金势必在短期内可能消耗殆尽，农民参加
合作医疗的积极性同样受到影响。
２．建立和完善农村社会保障工作机制的措施
２．１构建农村社会保障体系
管、乡村联办、乡办乡管等多种形式的农村合作医疗，是广大
农民通过互助救济，共同抵御疾病风险的好办法。需要注意以
下两点：正确选择合作医疗的形式及内容；合理补偿医疗费用
卫生系统在相关政策、运作机制、公示制度、报帐规程等方面
的工作还有待完善。
２．３．３农村社会养老保险制度需要注意以下两点：正确规
定养老保险资金的筹集和缴纳方式；切实做好养老保险基金
的管理及保值增值工作。
２．４因地制宜，循序渐进，量力而行
完善土地保障功能，再造土地保障能力，首先就是要改变
土地保障功能的持续弱化状态，而土地保障功能呈持续弱化
状态的深层次原因是农村土地法律制度的不完善。农村土地
制度决定土地保障功能的发挥，进而决定农村社会保障状况。
现行的农村土地制度主要存在两个主要问题：对于土地利用
上侧重于公平而忽视效益，导致土地的利用效率低下、生产功
能不高，农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；对土地的
实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式而
取得土地的财产性收益。现行的土地制度导致农民不能获得
应有的土地收益，土地收益的低下使得土地不能发挥应有的
保障功能，土地保障功能呈现弱化状态。土地的生产功能是土
地保障功能的基础，土地生产功能的有效发挥有利于土地保
障功能发挥，完善的土地制度应该能够合理协调二者关系。完
善现行农村土地法律制度，要本着这样一个基本思路：引入市
场机制，将农村土地资源定位为一种可资本化的生产要素，以
市场经济的基本规律对农村土地资源进行合理配置。
２．２积极探索资金筹措的有效途径
农村社会保障体系是一项涉及面广、政策性强、难度大的
工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的
顺利发展。从目前的实际状况出发，解决农村社会保障资金的
途径主要有：建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度，筹
集资金要从单一主体化走向多元化；政府要加大对农村社会
保障基金的财政投入力度；要打破城乡分治的制度安排和政
策框架，按照公共财政的要求，改变目前政府财政对农村社会
保障扶持微乎其微的状况；要引导和鼓励农民自身积极投入
参保，完善补贴政策；要提高政府和集体对农民参保的补助比
例，通过政策激励，吸引农民参保。
２－３健全和完善农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生
活保障制度等三项制度
在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，但就
目前而言，广大农民的基本要求与愿望是实现“生有所靠、病
有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和
农村医疗保险三项制度建设是重点。
２．３．１最低生活保障制度它是国家和社会为保障收入难
以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。
建设农村最低生活保障制度，需要注意以下两点：科学确定最
低生活保障线标准；正确界定最低生活保障对象。据调查，需
要保障的对象一般占农村人口的５％～６％。
２．３．２农村医疗保险制度目前我国农村的医疗保险大致
有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，其
中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，村办村管、村办乡
农村社会保障体系的建立要从实际出发，妥善处理好国
家、集体、个人三者之间的关系。要在国家的支持和帮助下，依
靠社会力量和社区组织来发展社会保障事业，进一步推进社
会保障社会化，强化农民积极参与意识；农村社会保障体系与
城市社会保障体系的关系。长远目标应实行城乡统一的社会
保障体系，近期既要正视这种现实差别的存在，又要努力缩小
差别，特别在制定农村社会保障办法时，应对参保农民转移到
城镇后，其社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨做出
明确规定；保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与
各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活
水平；物质保障与服务保障的关系。既要保障物质上的基本生
活，又要完善社会保障服务，建立一个功能齐全、覆盖面广、规
范透明的农村社会保障信息服务网络，应处理好社会保障制
度与其他转移支付之间的关系，国家财政可以根据财力的状
况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力
度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农
民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；一方面要不
断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就
业机会。实际上，与建立农村社会保障制度一样，政府在这两
方面所做的工作，其本身就是缩小城乡收入分配差距的一种
有效的财政政策手段。
２．５大办加强社会保障立法工作
社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以
强制性为基本特征的，而社会保险的这一强制性又必须通过
国家立法才能得到保证。目前，社会保险在农村进展不力，举
步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后，因
此，必须加快社会保障法制建设。加快农村社会保障法制建
设，主要应该抓好以下两项工作：要抓好单项法规的建设，如
农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保
险法、农村扶贫法与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险
法等；要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地方政府根据
本地实际制定具体的保障办法。
’
总之，社会保障工作机制的健全和完善，于国于民都意义
重大，是社会进步和工业化、现代化的重要标志。加快建设农
村社会保障事业，对加快我国社会保障制度建设，完善社会主
义市场经济体制，促进农村可持续发展具有十分重要的意义。
全社会都必须深刻认识、系统思考、积极探索、最终建立起适
应我国农村需要的社会保障体系。
古翟 业 皿困 ９／
2024年8月22日发(作者：剑良策)
Ｉ综合版块一农业抖教ｌ
ＩＺｏｎｇ ｈｅ ｂａｎ ｋｕａｉ ｌ
从农民利益出发建立和完善农村社会保障机制
文／孙静
（集安市麻线乡人民政府１３４２０４）
【摘要】为了深入贯彻落实科学发展观，扎实有效的推进科学发展观活动的开展，本文结合农村工作的实际，以围绕
“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”为目标，针对农村社会保障进行了调研，并根据其实际情况，形成了
此调研报告。
【关键词】农村社会保障存在问题解决途径
１．农村社会保障的现状和存在的问题
１．１农村社会救济是农村社会保障制度的最后一道防线
由于农村财政汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能
力低，从而使社会保障基金缺口大、筹集资金贫乏、社会保障
的物质基础薄弱，虽然有关部门在社会保障制度建设方面做
过种种努力，从以下两方面分析可以看出农村社会救济依然
存在种种问题：
１．１．１农村弱势群体的保障问题农村弱势群体是低收入
农户或农民的集合，其中包括大量的尚未解决温饱问题的绝
对贫困人口。其弱势程度反映了收入分配严重不平均的社会
问题。在我国经济收入差距巨大、层次分明的社会结构中，最
明显且最大的一个弱势群体就是相对于城市居民而存在的农
村居民。而农村居民中为温饱问题所困扰的人口，是社会结构
中最底层的弱势群体。
１．１．２农村五保户救济制度农村五保户救济制度是我国
农村社会救济事业的重要内容，是社会保障制度的重要组成
部分，是一种由集体经济组织统包统养的五保供养形式。近年
来，我国的农村五保救济事业有了长足发展，但随着市场经济
体制的建立，农村经济形势、经营管理方式的变化，五保供养
面临着许多新情况、新问题，需要我们认真研究，逐步解决。我
国从２０ｏ１年就进入了老龄型阶段，６Ｏ岁以上的老人已达１．２
亿人，其中８０％的老人在农村。五保对象的比例增加的可能性
更大。随着农村生活水平的提高，五保对象的供给标准相应提
高；五保供养形式与减轻农民负担有所矛盾。国家为稳定农村
社会，增加农民收入，各级政府强调乡镇统筹费不超过上年农
民人均收入的５％，且统筹金额几年不变。而《农村五保供养工
作条例》规定，五保供养的实际标准，不应低于当地农民一般
生活水平。在筹集五保对象供养钱粮的过程中，政策有矛盾，
认识不统一，工作难度大，困难重重。
１－２农业生产保障
土地在农村具有举足轻重的地位，“土地是农民的命根
子”。作为一个有悠久历史的农业大国，我国传统的农村社会
保障实质上就是以土地保障为核心的。新中国成立后，农村社
会保障形式出现了新的特征，但土地保障的核心地位并没有
改变。然而，目前土地保障功能正在的弱化，随着农村经济的
发展，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现
“虚化”。从以下三个方面分析可以看出：
＼４ 皿匝 奠 业
１．２．１农业收入比重下降，非农产业成为农民增收的主要
来源考察土地保障功能的强弱，可以从农业收入在农民收入
中所占的比重分析得出。从农民收入增长的来源结构看，农民
收入的增加主要依赖非农业收入的增加，并且非农业收入对
农民收入增长的影响越来越大。可见农业收入比重的下降，并
且在一定程度上所表现的持续下降趋势，反映了土地保障功
能的弱化。
１．２．２工业化、城镇化导致耕地减少，失地农民增加农村
社区的工业化和城镇化是目前我国农村社区发展的一种普遍
流行趋势。但是，工业化和城镇化发展所带来的另一结果是耕
地的减少。
１．２．３土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产
生且加剧我国人多地少，土地为农村居民所提供的就业保障
不充分。随着农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力的数量
必然越积越多。而加入ＷＴＯ后，在农村就业方面，总体影响
是负面的，农村剩余劳动力的转移将面临更大的压力。
１．３农村医疗保障现状
城镇居民的医疗保障主要是医疗保险和大病统筹，以及
基于亲情、友情而形成的社会网络资源所提供的非正式保障，
这种正式制度与非正式制度相结合，共同构筑了～个健全的
社会医疗保障网络。然而在农村，长期以来一直是依靠家庭的
互助互济来提供医疗保障，随着家庭小型化以及农民所面对
的医疗风险日益增多，家庭的保障能力显得力不从心，所以迫
切需要建立农村医疗保障制度。然而建立社会医疗保险的条
件尚不成熟，在现阶段只能建立与农村经济社会发展水平相
适应的合作医疗制度，来解决农民就医看病难的问题。但合作
医疗制度在实际运作中存在以下三方面问题：
１．３．１农民参与的积极性不高与每日的吃饭、穿衣不同，
侥幸的心理广泛地存在于农民之中，看病的花费不属于刚性
支出，这些随机潜在的风险尚不能使没有多少余钱的他们产
生固定的医疗消费投入意识。刚刚开始宣传的时侯，农民的积
极性非常之高。但是，叫农民真正拿钱的时候却非常困难。
１．３．２合作医疗报账难、程序复杂这一直是困扰农村合作
医疗发展重要瓶颈之一。
１．３．３农民与医疗机构间的信任危机许多群众对卫生院、
乡村医生的医疗技术、职业道德和乡镇一级医院的管理服务
水平缺乏信任，认为尽管国家给了补助，但定点后，医生可以
小病开大处方，随便多开药，最终付出的药费比不参加合作医
疗的费用还要多，得不偿失。如果这种歪风不禁止，农民微薄
的合作医疗报销资金势必在短期内可能消耗殆尽，农民参加
合作医疗的积极性同样受到影响。
２．建立和完善农村社会保障工作机制的措施
２．１构建农村社会保障体系
管、乡村联办、乡办乡管等多种形式的农村合作医疗，是广大
农民通过互助救济，共同抵御疾病风险的好办法。需要注意以
下两点：正确选择合作医疗的形式及内容；合理补偿医疗费用
卫生系统在相关政策、运作机制、公示制度、报帐规程等方面
的工作还有待完善。
２．３．３农村社会养老保险制度需要注意以下两点：正确规
定养老保险资金的筹集和缴纳方式；切实做好养老保险基金
的管理及保值增值工作。
２．４因地制宜，循序渐进，量力而行
完善土地保障功能，再造土地保障能力，首先就是要改变
土地保障功能的持续弱化状态，而土地保障功能呈持续弱化
状态的深层次原因是农村土地法律制度的不完善。农村土地
制度决定土地保障功能的发挥，进而决定农村社会保障状况。
现行的农村土地制度主要存在两个主要问题：对于土地利用
上侧重于公平而忽视效益，导致土地的利用效率低下、生产功
能不高，农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；对土地的
实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式而
取得土地的财产性收益。现行的土地制度导致农民不能获得
应有的土地收益，土地收益的低下使得土地不能发挥应有的
保障功能，土地保障功能呈现弱化状态。土地的生产功能是土
地保障功能的基础，土地生产功能的有效发挥有利于土地保
障功能发挥，完善的土地制度应该能够合理协调二者关系。完
善现行农村土地法律制度，要本着这样一个基本思路：引入市
场机制，将农村土地资源定位为一种可资本化的生产要素，以
市场经济的基本规律对农村土地资源进行合理配置。
２．２积极探索资金筹措的有效途径
农村社会保障体系是一项涉及面广、政策性强、难度大的
工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的
顺利发展。从目前的实际状况出发，解决农村社会保障资金的
途径主要有：建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度，筹
集资金要从单一主体化走向多元化；政府要加大对农村社会
保障基金的财政投入力度；要打破城乡分治的制度安排和政
策框架，按照公共财政的要求，改变目前政府财政对农村社会
保障扶持微乎其微的状况；要引导和鼓励农民自身积极投入
参保，完善补贴政策；要提高政府和集体对农民参保的补助比
例，通过政策激励，吸引农民参保。
２－３健全和完善农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生
活保障制度等三项制度
在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，但就
目前而言，广大农民的基本要求与愿望是实现“生有所靠、病
有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和
农村医疗保险三项制度建设是重点。
２．３．１最低生活保障制度它是国家和社会为保障收入难
以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。
建设农村最低生活保障制度，需要注意以下两点：科学确定最
低生活保障线标准；正确界定最低生活保障对象。据调查，需
要保障的对象一般占农村人口的５％～６％。
２．３．２农村医疗保险制度目前我国农村的医疗保险大致
有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，其
中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，村办村管、村办乡
农村社会保障体系的建立要从实际出发，妥善处理好国
家、集体、个人三者之间的关系。要在国家的支持和帮助下，依
靠社会力量和社区组织来发展社会保障事业，进一步推进社
会保障社会化，强化农民积极参与意识；农村社会保障体系与
城市社会保障体系的关系。长远目标应实行城乡统一的社会
保障体系，近期既要正视这种现实差别的存在，又要努力缩小
差别，特别在制定农村社会保障办法时，应对参保农民转移到
城镇后，其社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨做出
明确规定；保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与
各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活
水平；物质保障与服务保障的关系。既要保障物质上的基本生
活，又要完善社会保障服务，建立一个功能齐全、覆盖面广、规
范透明的农村社会保障信息服务网络，应处理好社会保障制
度与其他转移支付之间的关系，国家财政可以根据财力的状
况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力
度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农
民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；一方面要不
断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就
业机会。实际上，与建立农村社会保障制度一样，政府在这两
方面所做的工作，其本身就是缩小城乡收入分配差距的一种
有效的财政政策手段。
２．５大办加强社会保障立法工作
社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以
强制性为基本特征的，而社会保险的这一强制性又必须通过
国家立法才能得到保证。目前，社会保险在农村进展不力，举
步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后，因
此，必须加快社会保障法制建设。加快农村社会保障法制建
设，主要应该抓好以下两项工作：要抓好单项法规的建设，如
农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保
险法、农村扶贫法与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险
法等；要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地方政府根据
本地实际制定具体的保障办法。
’
总之，社会保障工作机制的健全和完善，于国于民都意义
重大，是社会进步和工业化、现代化的重要标志。加快建设农
村社会保障事业，对加快我国社会保障制度建设，完善社会主
义市场经济体制，促进农村可持续发展具有十分重要的意义。
全社会都必须深刻认识、系统思考、积极探索、最终建立起适
应我国农村需要的社会保障体系。
古翟 业 皿困 ９／